2014年全國土地出讓收入達到創(chuàng)紀錄的4.29萬億元，已經是1995年的100倍。我國建國后土地有償出讓雖然肇始于1987年的深圳，但1994年卻是一個更重要的年份，一是分稅制開始推行，缺錢的地方政府有了賣地沖動；二是中央要求政府要壟斷土地一級市場，地方政府逐漸成為唯一賣家。

兩個因素相疊加，一個既想賣地，又能唯一賣地的實體出現(xiàn)了，“土地+財政”這才算是正式登上歷史舞臺。

有償出讓的幾種部門訴求

1987年12月1日，深圳進行了1949年之后的第一場土地拍賣會，在全國敲響了拍賣出讓土地使用權第一槌，為國有建設用地的有償出讓開了先河，土地終于開始作為一種商品進入了市場。

這一行為直接促成了憲法的修改。1988年4月，七屆全國人大第一次會議通過了《憲法修正案》，根據(jù)該修正案，刪去了《憲法》第十條第四款中“禁止土地出租”的規(guī)定，同時在該條款中增加了“土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓”這一內容。

同年12月29日，七屆全國人大常委會根據(jù)憲法修正案通過了關于修改《土地管理法》的決定，刪除了“禁止出租土地”，并增加“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓”、“國家依法實行國有土地有償使用制度”等內容。

管理城市土地的一部重要法律《城市房地產管理法》也于1994年7月正式出臺，該法對土地有償使用制度作了較為全面的規(guī)定。

為何當時要推進土地使用制度改革，2006年6月，原國家土地管理局第一任局長王先進在接受國土資源部網站采訪時曾表示，當時的大背景是，隨著改革開放的深入，為了適應全國經濟體制改革的形勢發(fā)展，各方面都在呼吁改革土地使用制度，但是，各方思路并不一致。當時，建設部門主要考慮，城市建設資金不足，想從土地上收回點錢，補充城建經費不足；特區(qū)深圳考慮的是如何通過改革來吸引外資；而土地部門主要考慮的是，要想管好土地，不能只用行政手段，還得用經濟手段。

高層：要壟斷一級市場

雖然土地有償出讓開始逐步推行，但此后中國土地的資產變現(xiàn)過程并非直接走上了康莊大道，大多數(shù)城市政府還是采用無償劃撥的方式供地。

《中國土地年鑒1996》第60頁提及，1995年全國通過出讓方式提供用地43403公頃，出讓用地占到非農業(yè)建設用地總量的25%。也就是說，到了1995年，劃撥用地總量依然是大頭。

1994年中國開始推行分稅制，地方政府的稅收和事權比例日益不相符，在缺少資金的地方政府眼中，土地這種商品的重要性開始更顯現(xiàn)。

《中國土地年鑒1997》398頁提及，從1987年到1995年底，全國30個省區(qū)市出讓土地為15.65萬公頃，收取土地出讓金2148.5億元。土地使用權轉讓、出租、抵押日益活躍，土地市場初步形成，促進了土地資源的優(yōu)化配置和社會經濟的發(fā)展，土地資產效益在國民經濟建設中發(fā)揮了重要作用。

土地成為一種商品能賣錢，分稅制下的地方政府也缺錢，“土地財政”這時就順理成章地出現(xiàn)了嗎？

并非這么簡單，當時地方政府尚未壟斷土地的一級市場，也就是說土地市場上的賣方不一定是政府，賣地的錢并不一定歸地方政府所有。所以，即便地方政府有賣地沖動，但還沒有完全具備壟斷的權力。

上世紀90年代初期，中國的土地分配和使用過程中出現(xiàn)了“隱性市場”，即不少機構和企業(yè)將無償劃撥所獲得的土地資源倒手變賣，此外，集體非農建設用地自發(fā)交易突出，土地投機屢有發(fā)生。

在監(jiān)管者看來，“土地隱性市場比較活躍”，這些行為都造成了土地資產大量流失。

為此，監(jiān)管層土地資源與資產并重管理，在土地出讓環(huán)節(jié)逐漸從無償劃撥向有償出讓過渡，在土地供應方面，從多主體逐漸向政府壟斷一級市場過渡，在集體非農建設用地使用問題上，逐漸收緊政策，除了個別情況外，多數(shù)企業(yè)和機構如需要建設用地，只能去國有建設用地的那個市場上滿足需求。

1994年8月30日至9月2日，第一次全國土地使用制度改革工作會議在北京舉行，此后，中國政府開始加大土地使用制度的改革力度。

在此次會議上，有高層發(fā)言指出，土地作為資產是我國經濟建設和發(fā)展的一筆巨大的財富。與發(fā)達國家相比較，我國的經濟和綜合國力在一些方面存有較大差距。目前我國發(fā)展經濟和進行現(xiàn)代化建設的最大制約因素之一就是資金不足。通過堅持土地有償使用制度，試行土地使用權出讓和轉讓、充分發(fā)揮土地資產巨大效益，完全可以積累大量資金。因此，今后我們只要珍惜、合理利用好這筆巨大的土地資產，做到保值增值，就能為我國現(xiàn)代化建設積累更多的資金。

土地資產的效益體現(xiàn)也有數(shù)據(jù)做支撐。有數(shù)據(jù)顯示，1994年前，凡是推行土地使用制度改革的地方，每年都有一筆來自土地資產的收益，少則幾千萬，多則幾億甚至幾十億。上海市1992年收取土地出讓金10 多億元，廣東省1992 年至1993 年共收取出讓金205億元。在土地市場活躍的深圳、珠海、福州、廈門、海口、威海、昆山等沿海城市，土地出讓收入已成為當?shù)卣斦闹匾еＴ趦鹊?，黑龍江省通過開展土地使用權出讓和清理整頓土地市場，幾年來共收取土地收益15億元。四川省廣漢市1991年推行土地使用制度改革以來，每年土地收益在1000萬元左右，占該市財政收入的25%以上。

地方政府如何看待“地財政”

1994年的這次高級別會議召開，地方政府紛紛加快土地有償出讓制度的推進，國土收益的效應也進一步得到體現(xiàn)。在收獲真金白銀的同時，已經逐漸有地方將此稱為“地財政”。

一位原國務院領導曾在“土地日”五周年（1995年）發(fā)表署名文章稱，各級人民政府要進一步深化土地使用制度改革，加強對土地資產的管理，規(guī)范土地市場，逐步形成運用市場優(yōu)化土地資源配置的運行機制。國家要壟斷土地一級市場，擴大國有土地有償使用范圍，嚴禁對原劃撥土地進行非法交易。

原山西省土地局所上報的“1995年山西省土地管理工作概況”中提及，1995年，全省各級土地管理部門把組織好國土收益工作作為全年工作的重點，投入了很大的精力和力量，創(chuàng)造了10月底提前完成省政府下達的5億元任務，12月底國土收益達到5.7786億元，年收益總量較1993年（9700萬元）增長5.96倍，較1994年（6385萬元）增長9.05倍的優(yōu)異成績。

“1995年全省土地出讓純收益計劃指標為2億元，實際完成2.996156億元，超收9961.56萬元。”該材料中稱。

類似的情況還有山東。“1995年山東省土地管理工作概況”材料中提及，1995年全省土地出讓面積占土地供應量的比重由上年的20%提高到40%左右。全省出讓土地5670幅，面積2879公頃，合同出讓總價款15億元，其中土地純收益近5億元，另外，土地使用權轉讓、出租、抵押總金額7.7億元。

“土地開始成為政府生財、招商、引資的重要手段。”上述材料稱。

湖南省在1995年該省土地使用制度改革工作會議上要求發(fā)揮土地資產效益，完善生產要素市場，確保國有土地資產保值增值。此次會議確定該省“九五”期末，建設用地拍賣，招標出讓要占整個出讓的40%以上；有60%以上的縣市“地財政”收入占當?shù)刎斦杖氲?0%以上，全省土地收益超過60億元。

這個“地財政”的描述十分貼切，并且在隨后的20年時間里逐漸野蠻生長。按照《第一財經日報》的計算，從1999年至2015年，這十七年是中國歷史上土地資產化最為迅猛的年代，全國土地出讓收入總額約27.29萬億元，年均1.6萬億元。