在近日舉行的G20財(cái)長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)會(huì)議稅收高級(jí)別研討會(huì)上，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在談及所得稅和房地產(chǎn)稅改革時(shí)表示，盡管推進(jìn)兩項(xiàng)改革仍面臨諸多困難挑戰(zhàn)，但無(wú)疑是中國(guó)下一步稅制改革的重要任務(wù)。樓繼偉的表態(tài)，使房地產(chǎn)稅改革再度成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。

這項(xiàng)已提出十幾年的重要改革，對(duì)百姓有何影響，存在哪些難點(diǎn)問(wèn)題，應(yīng)該如何往前推進(jìn)？

內(nèi)涵與歷程

在我國(guó)的現(xiàn)行稅制體系中，并沒(méi)有房地產(chǎn)稅，但有名稱相近的“房產(chǎn)稅”。房產(chǎn)稅開(kāi)征于1986年，適用范圍較窄，僅限于單位和個(gè)人的經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)，對(duì)個(gè)人住房則實(shí)行免稅，因此對(duì)百姓生活基本沒(méi)有影響。目前對(duì)房地產(chǎn)征收的稅收主要體現(xiàn)在開(kāi)發(fā)建設(shè)和交易環(huán)節(jié)，涉及耕地占用稅、土地增值稅、增值稅、契稅、印花稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等；在保有環(huán)節(jié)除了房產(chǎn)稅，還有城鎮(zhèn)土地使用稅等。

房地產(chǎn)稅，如果單純從字面上看，是針對(duì)房產(chǎn)和地產(chǎn)征收的稅種?，F(xiàn)在受到熱議的“房地產(chǎn)稅”是有特定內(nèi)涵的，是指對(duì)房產(chǎn)、土地在保有環(huán)節(jié)征收的一種財(cái)產(chǎn)稅。

從最直觀的感受看，房地產(chǎn)稅的征收增加了個(gè)人持有房屋的成本，無(wú)疑和百姓生活與利益息息相關(guān)，為此備受關(guān)注。房地產(chǎn)稅改革的提出與推進(jìn)，其實(shí)已經(jīng)歷了一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的過(guò)程。早在2003年，十六屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》中就提出了要求。

值得一提的是，2011年1月份，上海、重慶兩市開(kāi)始進(jìn)行對(duì)個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，我國(guó)房地產(chǎn)稅改革進(jìn)入試點(diǎn)進(jìn)行階段。

對(duì)于房地產(chǎn)稅，國(guó)家一直強(qiáng)調(diào)是“房地產(chǎn)稅改革”，實(shí)際上也就意味著這不單單是推出一個(gè)新稅種，而是作為我國(guó)稅制改革的一部分，對(duì)現(xiàn)有房地產(chǎn)稅制的重新設(shè)計(jì)，包括城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、契稅和土地增值稅等房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、交易和保有各環(huán)節(jié)、各稅種的改革，此外還涉及城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等收費(fèi)項(xiàng)目。

“目前已有一系列涉及房地產(chǎn)的稅種，因此推出房地產(chǎn)稅需要對(duì)原有稅種進(jìn)行調(diào)整，比如將房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅合并，也可能調(diào)整相關(guān)稅種的稅率，適當(dāng)降低房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、交易環(huán)節(jié)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。無(wú)論采取哪種形式，開(kāi)征房地產(chǎn)稅必須向納稅人講清楚為何征收和如何使用，這樣才能使改革順利推進(jìn)。”中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院稅收研究室主任張斌認(rèn)為。

功能與定位

房地產(chǎn)稅是很多國(guó)家都采用的一個(gè)稅種，主要功能定位在為地方政府提供穩(wěn)定的稅收來(lái)源。在我國(guó)的改革推進(jìn)中，基于國(guó)情，房地產(chǎn)稅被寄予更多期望，三大功能經(jīng)常被提起：培育成為地方稅主體稅種、調(diào)節(jié)收入和財(cái)富分配、促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展。

目前，我國(guó)地方稅收收入規(guī)模較小、主體稅種不突出，地方政府嚴(yán)重依賴土地出讓收入。營(yíng)改增全面推開(kāi)后，原來(lái)作為地方稅收的營(yíng)業(yè)稅退出歷史舞臺(tái)，培育地方稅主體稅種成為財(cái)稅體制改革的重要任務(wù)。在此情況下，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，收入來(lái)源穩(wěn)定性強(qiáng)的房地產(chǎn)稅成為完善地方稅體系的首選。

同時(shí)，房地產(chǎn)稅還被認(rèn)為能通過(guò)對(duì)住房數(shù)量多、面積大、價(jià)值高的人多繳稅，對(duì)數(shù)量少、面積小、價(jià)值低的人少繳稅或不繳稅，發(fā)揮調(diào)節(jié)個(gè)人財(cái)富、促進(jìn)社會(huì)公平的作用。

盡管上述兩個(gè)功能十分明顯，但房地產(chǎn)稅最受關(guān)注和熱議的功能則是調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場(chǎng)，或者說(shuō)直白一些，是調(diào)控房?jī)r(jià)、抑制投機(jī)炒房。近年來(lái)，部分城市房?jī)r(jià)過(guò)高、空置房較多，房地產(chǎn)稅被認(rèn)為可以彌補(bǔ)房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅收調(diào)節(jié)的空白，增加房產(chǎn)持有成本，引導(dǎo)居民合理進(jìn)行住房消費(fèi)，促進(jìn)房地產(chǎn)平穩(wěn)健康發(fā)展。

這些改革目標(biāo)與功能看起來(lái)很“美好”，但如何實(shí)現(xiàn)則并非易事。

“推出房地產(chǎn)稅的目的是什么，現(xiàn)在的認(rèn)識(shí)尚未完全統(tǒng)一，而這是推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革需首要解決的問(wèn)題。”張斌認(rèn)為，上述三個(gè)功能與目標(biāo)還需要審慎地考慮與對(duì)待。比如，對(duì)于調(diào)控房?jī)r(jià)的功能，需要對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)形勢(shì)以及未來(lái)演變有清楚的判斷。

“最近中央政治局會(huì)議提出要‘抑制資產(chǎn)泡沫’，那對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)是否存在泡沫、泡沫大小以及如何抑制泡沫必須有正確的認(rèn)識(shí)。”張斌說(shuō)。

在北京大學(xué)財(cái)經(jīng)法研究中心主任劉劍文看來(lái)，調(diào)控房?jī)r(jià)只是房地產(chǎn)稅的一個(gè)輔助功能。“決定房?jī)r(jià)的因素很多，不能在這方面對(duì)房地產(chǎn)稅寄予太高期望。房地產(chǎn)稅應(yīng)主要實(shí)現(xiàn)優(yōu)化地方稅體系、地方財(cái)政收入以及調(diào)節(jié)收入分配的功能。”

此外，三個(gè)功能與目標(biāo)可能存在一些沖突的情形。張斌舉例，如果強(qiáng)調(diào)房地產(chǎn)稅對(duì)持有多套住房的高收入階層進(jìn)行調(diào)節(jié)的功能，那就可能要設(shè)置比較高的免征額，或第一套、第二套住房免征，但這意味著難以實(shí)現(xiàn)普遍征收，尤其是二三線城市的征收數(shù)額會(huì)很小，房地產(chǎn)稅也就難以成為地方主體稅種。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，當(dāng)前應(yīng)該進(jìn)一步明確房地產(chǎn)稅的功能定位與政策目標(biāo)，這樣才能更快推進(jìn)改革。

重點(diǎn)與難點(diǎn)

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”。同時(shí)，房地產(chǎn)稅已列入全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃。

“有關(guān)部門(mén)一直在推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法工作。”劉劍文說(shuō)。

未來(lái)房地產(chǎn)稅法是何模樣，房地產(chǎn)稅將如何征收？公眾對(duì)相關(guān)核心問(wèn)題十分關(guān)注，包括對(duì)增量征收還是存量征收、對(duì)所有住宅征收還是只針對(duì)高檔住宅、按人均面積還是家庭擁有房屋套數(shù)征收、房屋價(jià)值如何評(píng)估、稅率高低、優(yōu)惠范圍，等等。

業(yè)內(nèi)人士表示，這些問(wèn)題目前尚無(wú)定論。“關(guān)于房地產(chǎn)稅的構(gòu)成要素，尤其是房地產(chǎn)稅的稅率、免征范圍，以及征稅辦法等，還有不少爭(zhēng)議，需要通過(guò)進(jìn)一步討論研究后加以明確。”劉劍文說(shuō)。

對(duì)于推出房地產(chǎn)稅是否會(huì)加重普通百姓負(fù)擔(dān)的問(wèn)題，劉劍文認(rèn)為，房地產(chǎn)稅的稅率設(shè)置，應(yīng)該以降低稅率和減輕個(gè)人稅負(fù)為重要考量。

“在中央明確‘降低宏觀稅負(fù)’的基調(diào)下，房地產(chǎn)稅不應(yīng)加重普通百姓的負(fù)擔(dān)。”張斌說(shuō)。

房地產(chǎn)稅改革的推進(jìn)面臨不少需要解決的難點(diǎn)問(wèn)題。比如，房地產(chǎn)稅的征收管理離不開(kāi)對(duì)個(gè)人及家庭房地產(chǎn)信息的全面掌握，同時(shí)，政府部門(mén)需要建立相關(guān)信息的共享平臺(tái)。“全面完成不動(dòng)產(chǎn)登記是實(shí)施房地產(chǎn)稅的基本條件之一，這項(xiàng)工作完成之后，才能根據(jù)客觀情況科學(xué)制定政策并加以實(shí)施。”劉劍文說(shuō)。

同時(shí)，房地產(chǎn)稅對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管能力提出更高要求。“房地產(chǎn)稅以財(cái)產(chǎn)價(jià)值為稅基計(jì)算應(yīng)納稅額，稅務(wù)機(jī)關(guān)缺乏相應(yīng)的現(xiàn)金流作為征管對(duì)象，需要納稅人自主納稅。在這種情況下，房地產(chǎn)稅改革必然要直接面對(duì)不同利益主體的利益訴求，征收難度較大，需要對(duì)現(xiàn)行稅收征管模式進(jìn)行改革與創(chuàng)新。”張斌說(shuō)。

國(guó)務(wù)院法制辦2015年1月公布的《稅收征收管理法修訂草案（征求意見(jiàn)稿）》中，提出了建立統(tǒng)一的納稅人識(shí)別號(hào)制度，被認(rèn)為將建立起完善的自然人納稅服務(wù)和管理機(jī)制。

此外，張斌還認(rèn)為，未來(lái)如果房地產(chǎn)稅作為市、縣一級(jí)基層政府的主體稅種，將會(huì)對(duì)地方政府治理模式產(chǎn)生重要而深遠(yuǎn)的影響，地方政府需要進(jìn)一步提高治理能力。

對(duì)于房地產(chǎn)稅法的出臺(tái)時(shí)間，劉劍文認(rèn)為，房地產(chǎn)稅是一個(gè)涉及民生利益的重要稅種，房地產(chǎn)稅法會(huì)經(jīng)過(guò)多方討論、多次審議才可能出臺(tái)，同時(shí)從法律的出臺(tái)到實(shí)施也會(huì)有一段時(shí)間，因此房地產(chǎn)稅不會(huì)在短期內(nèi)推出。

“房地產(chǎn)稅改革是我國(guó)稅制改革的重中之重，難度很大，最重要的問(wèn)題不是何時(shí)推出，而是如何明確功能定位，制定出科學(xué)完善的法案，實(shí)現(xiàn)良法善治。”劉劍文說(shuō)。