糧、錢、地、人，這是“三農(nóng)”問題最突出的四個(gè)字。盡管就土地制度改革，十八屆三中全會(huì)在《決定》中做了全面部署。但是，在新型城鎮(zhèn)化的背景下，如何調(diào)整仍然需要精巧的制度設(shè)計(jì)。

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日前，在由清華大學(xué)經(jīng)管學(xué)院博士校友會(huì)舉辦的“關(guān)注‘三農(nóng)’和城鎮(zhèn)化”的報(bào)告會(huì)上，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文系統(tǒng)概括了當(dāng)前中國土地制度中存在的問題。

土地增值收益應(yīng)兼顧國家、集體、個(gè)人

法律規(guī)定，城市建設(shè)必須使用國有土地。集體土地，必須通過征收才能建設(shè)。自然，因?yàn)?ldquo;低買高賣”的征收，使得現(xiàn)今土地制度成為高度關(guān)注的話題。其中巨額的價(jià)差，也成為被批評(píng)最多的土地財(cái)政。

陳錫文分析到，農(nóng)地一旦變?yōu)槌鞘杏玫刂?，如何在各個(gè)利益群體之間分配增值收益，是需要面對(duì)的難題。

就如何分配增值收益，存在兩種觀點(diǎn)。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，增值歸公。這主要在于土地性質(zhì)轉(zhuǎn)化所導(dǎo)致的升值，主要源自規(guī)劃的變化，以及基礎(chǔ)設(shè)施條件的改善。而這些不是農(nóng)民所能做到的。另一種認(rèn)為，既然是農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)，那么權(quán)益應(yīng)該歸農(nóng)民。

陳錫文表示，單純討論這兩種觀點(diǎn)在現(xiàn)實(shí)中都不可行。正如十八屆三中全會(huì)決定中所講，應(yīng)該建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。

至于被征地農(nóng)民，應(yīng)該完善合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。

這主要針對(duì)的是現(xiàn)行的征地補(bǔ)償太低。《土地管理法》第47條規(guī)定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。

按照當(dāng)前糧食價(jià)格，以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)狀，每畝地最多能夠獲取2000—3000元的種糧收益。也就意味著，在法定意義上，征地的補(bǔ)償在6萬—9萬元。即便如此，大部分地區(qū)的補(bǔ)償還不能達(dá)到如此標(biāo)準(zhǔn)。

于是，征地矛盾此起彼伏。經(jīng)過利益博弈，地方政府也開始突破原先“30倍”的天花板，提高征地標(biāo)準(zhǔn)。否則征地工作將難以推進(jìn)。陳錫文介紹到，在北京豐臺(tái)、門頭溝低于80倍，政府征不下來土地。全國來講，最高的是杭州，達(dá)到110-120倍。

現(xiàn)有征地制度得罪農(nóng)民、市民

除征地容易帶來矛盾外，征地之后，如果不合理分配土地增值收益，也同樣會(huì)造成矛盾。因?yàn)槿サ粽荒艹鲎尩耐恋?，如道路、橋梁、綠地、政府辦公機(jī)構(gòu)等，實(shí)際上能夠用于出讓的土地是有限的。

其中，每平方米建設(shè)用地中，商貿(mào)用地價(jià)格最貴，住宅用地次之，工業(yè)用地價(jià)格最低。由于這三類土地價(jià)差很大，那么最終土地增值到底多高，就取決于土地利用結(jié)構(gòu)。如果大部分都是商貿(mào)用地就增值收益高，否則就很低。

陳錫文強(qiáng)調(diào)到，不能因?yàn)槌鞘兄杏?ldquo;地王”的存在，就誤認(rèn)為所有的土地都可以賣到這樣的高價(jià)。事實(shí)上，必須通過綜合規(guī)劃，形成區(qū)片統(tǒng)一價(jià)格。這個(gè)價(jià)格包括那些不能用于拍賣的土地。

需要關(guān)注的是，工業(yè)用地中的零地價(jià)。當(dāng)前，地方政府出于追求GDP的考慮，不斷招商引資。那么如何吸引資本呢？低地價(jià)，甚至零地價(jià)。于是，為了保障向這些工業(yè)供地，政府想辦法壓低征地補(bǔ)償，就自然有“強(qiáng)征”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

另外，為了償付工業(yè)用地的零地價(jià)，政府也有理由提高商貿(mào)用地和住宅用地的供地價(jià)格。2008年前后，各地房價(jià)的上漲就是事實(shí)。無形中，“零地價(jià)”的負(fù)擔(dān)就轉(zhuǎn)移到市民身上。

“這種方式，將農(nóng)民得罪了，反過頭來也將市民的得罪的差不多。終究，這種征地制度需要改革。如果使用上不改，那么永遠(yuǎn)走不出去。”陳錫文說，與世界主要國家相比，我國工業(yè)用地的占比明顯過大，日本目前工業(yè)用地占比不超過10％。但是中國有些大中城市工業(yè)用地的供給占比平均超過40％。