2008年，我國(guó)糧食產(chǎn)量5．285億噸，創(chuàng)歷史最高水平，成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中最大的亮點(diǎn)，糧食生產(chǎn)離不開耕地，與糧食增產(chǎn)直接呼應(yīng)的是，2008年度我國(guó)耕地面積凈減少29萬畝，比上年度凈減少數(shù)量下降50％，創(chuàng)歷年來的新低，耕地保護(hù)呈明顯向好的趨勢(shì)。 

保護(hù)耕地為我國(guó)糧食安全、社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)安全奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ) 

耕地身兼食物生產(chǎn)、社會(huì)保障、生態(tài)景觀等多重功能，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的基本條件。 

保住耕地，才能保證糧食安全。改革開放以來，我國(guó)人口增加了45％，糧食產(chǎn)量增加了60％，這正是建立在越來越嚴(yán)格的耕地保護(hù)措施之上的。1981年至1985年，全國(guó)凈減少耕地3690萬畝，其中，1985年凈減少高達(dá)1500萬畝，直接導(dǎo)致糧食大減產(chǎn)。中央及時(shí)將“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”確定為基本國(guó)策，對(duì)耕地實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)。此后在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，耕地年均凈減少維持在400萬至500萬畝左右（含國(guó)家生態(tài)退耕任務(wù)和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整），并呈總體下降趨勢(shì)，2007年后耕地凈減少則控制在100萬畝以內(nèi)。據(jù)粗略估計(jì)，如果沒有及早采取嚴(yán)格的耕地保護(hù)措施，1985年至今，我國(guó)耕地面積可能會(huì)多減少2億至2．5億畝，糧食安全難有保證。 

保住耕地，才能保持社會(huì)穩(wěn)定。耕地是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料和最基本的生活保障。我國(guó)目前城鎮(zhèn)化率為45％，至少有7億多農(nóng)民生活在農(nóng)村，有約1．3億農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工。在當(dāng)前金融危機(jī)影響日深的情況下，耕地成了一些失去工作崗位農(nóng)民工維持生計(jì)的重要“心理底線”。 

保住耕地，才能保證經(jīng)濟(jì)安全。嚴(yán)格的耕地保護(hù)措施，遏制了亂占濫用耕地的勢(shì)頭，引導(dǎo)了地方政府努力在節(jié)約集約用地上狠下功夫。 

保住耕地，才能保護(hù)生態(tài)環(huán)境。耕地是最好的綠地，在有機(jī)物質(zhì)生產(chǎn)、維持大氣中二氧化碳和氧氣的平衡等方面，具有重要的生態(tài)功能和價(jià)值。 

法律、行政、經(jīng)濟(jì)手段多管齊下，全方位堅(jiān)守18億畝耕地紅線 

我國(guó)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度真正得以確立，以1999年1月1日起實(shí)施的新修訂的《土地管理法》為標(biāo)志，從保障建設(shè)用地供應(yīng)為主轉(zhuǎn)到切實(shí)保護(hù)耕地為主；從分級(jí)限額審批制度轉(zhuǎn)到用途管制制度，則成為這部法律的最為顯著的特征。 

新修訂的《土地管理法》加強(qiáng)了對(duì)耕地的保護(hù)和建設(shè)用地的控制。各級(jí)政府編制土地利用總體規(guī)劃，實(shí)行土地用途管制，嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的總量和速度，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。同時(shí)，將土地審批權(quán)上收至中央及省級(jí)政府，進(jìn)一步加大了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的審查和監(jiān)管力度，優(yōu)化項(xiàng)目選址和工程設(shè)計(jì)，嚴(yán)格用地標(biāo)準(zhǔn)，盡量少占或不占耕地。《基本農(nóng)田保護(hù)條例》與其同步實(shí)施，建立了較為完善的基本農(nóng)田保護(hù)制度體系，劃定基本農(nóng)田，落實(shí)到地塊和農(nóng)戶，對(duì)于穩(wěn)定基本農(nóng)田數(shù)量和質(zhì)量起到了重要的保障作用。 

行政管理措施積極跟進(jìn)。2005年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》明確要求，各省（區(qū)、市）人民政府應(yīng)對(duì)規(guī)劃確定的本行政區(qū)域內(nèi)的耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積負(fù)責(zé)，省長(zhǎng)（主席、市長(zhǎng)）為第一責(zé)任人。2006年，國(guó)家土地督察制度開始全面實(shí)施，有效地督促了地方政府耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度的落實(shí)。2008年，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，國(guó)土資源部會(huì)同農(nóng)業(yè)部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局組織開展了2007年度省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)履行情況檢查工作，多部門共同督促，形成耕地保護(hù)的共同責(zé)任機(jī)制。 

建立健全占用耕地的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制。10年來，我國(guó)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍提高了20％－30％，同時(shí)將被征地農(nóng)民納入社會(huì)保障體系，將耕地占用稅稅額標(biāo)準(zhǔn)在原有基礎(chǔ)上提高約4倍，將城鎮(zhèn)土地使用稅每平方米稅額在原規(guī)定的基礎(chǔ)上提高2倍，外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)也一并納入城鎮(zhèn)土地使用稅的征稅范圍。2008年全國(guó)征繳了城鎮(zhèn)土地使用稅816．95億元，比2007年增長(zhǎng)111．9％。從2007年開始，新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)在原有基礎(chǔ)上又提高了1倍，并將未利用地和違規(guī)違法實(shí)際發(fā)生用地納入實(shí)際新增建設(shè)用地范圍。這一系列舉措，提高了占用耕地的門檻。 

加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)管，嚴(yán)格土地執(zhí)法。利用現(xiàn)代信息技術(shù)和遙感監(jiān)測(cè)技術(shù)，對(duì)建設(shè)用地“批、供、用、補(bǔ)、查”實(shí)施全程動(dòng)態(tài)監(jiān)管。2007年9月，國(guó)土資源部集中開展了以查處“以租代征”等三類違規(guī)違法行為為重點(diǎn)的全國(guó)土地執(zhí)法百日行動(dòng)，查出案件3．1萬多件，涉及土地面積330多萬畝，立案率將近85％，3700多人被移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，2300多人被予以黨紀(jì)和政紀(jì)處分，有力地震懾和打擊了違規(guī)違法用地行為。2008年，國(guó)土資源部開展第八次衛(wèi)片執(zhí)法檢查，立案查處土地違法案件數(shù)量和面積分別比第七次衛(wèi)片檢查下降了37％、48％。 

上述有力的措施促使我國(guó)新增建設(shè)用地規(guī)模總體下降，并在可控范圍內(nèi)。2003年至2006年，每年實(shí)際新增建設(shè)用地規(guī)模一直控制在600萬畝左右。2007年全國(guó)新增建設(shè)用地568．4萬畝，2008年降為548．2萬畝。同時(shí)，占用耕地規(guī)模也呈同步下降趨勢(shì)，使堅(jiān)守18億畝耕地紅線成為現(xiàn)實(shí)。 

大力開展土地整治，確保耕地保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展 

在嚴(yán)格保護(hù)耕地的同時(shí)，做好補(bǔ)充耕地這道“加法”尤其重要。新修訂的《土地管理法》明確規(guī)定，“國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度”。這一制度的實(shí)行，成功地遏制了耕地實(shí)有面積迅速下降勢(shì)頭，全國(guó)連續(xù)10年實(shí)現(xiàn)了耕地占補(bǔ)平衡。 

針對(duì)建設(shè)占用耕地存在占而不補(bǔ)、占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣的突出問題，2008年9月，國(guó)土資源部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地整理復(fù)墾開發(fā)工作的通知》，要求從2009年起，除國(guó)家重大工程可以暫緩?fù)?，非農(nóng)建設(shè)占用耕地全面實(shí)行“先補(bǔ)后占”，并將補(bǔ)充耕地落實(shí)情況與新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)掛鉤，實(shí)行獎(jiǎng)懲。 

在一系列政策措施的推動(dòng)下，我國(guó)補(bǔ)充耕地工作取得明顯成效。1999年至2008年，通過土地整治即土地整理復(fù)墾開發(fā)，全國(guó)共補(bǔ)充耕地4163．2萬畝，同期補(bǔ)充的耕地大于建設(shè)占用的耕地面積。2008年，國(guó)土資源部通過實(shí)施土地整治重大工程，落實(shí)補(bǔ)充耕地的數(shù)量，已完成對(duì)黑龍江、吉林、新疆、寧夏等四個(gè)重大土地整理復(fù)墾開發(fā)工程項(xiàng)目評(píng)審，預(yù)計(jì)建設(shè)總規(guī)模將達(dá)1700多萬畝，計(jì)劃新增耕地近700萬畝。 

土地整治已正式寫進(jìn)2009年中央1號(hào)文件和政府工作報(bào)告。國(guó)土資源部據(jù)此提出，將以土地整治為平臺(tái)，協(xié)同有關(guān)部門整合各類資金、整體規(guī)劃、整村推進(jìn)“田水路林村”綜合整治。統(tǒng)籌使用新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、耕地開墾費(fèi)、用于農(nóng)業(yè)開發(fā)的土地出讓收益、土地復(fù)墾費(fèi)等四項(xiàng)資金。加大資金籌措和監(jiān)管力度，真正把補(bǔ)充耕地的任務(wù)落到實(shí)處。 

以“萬村整治”示范工程為抓手，發(fā)揮土地整治示范作用。國(guó)土資源部將在全國(guó)范圍內(nèi)有計(jì)劃、分批次、按規(guī)范、合標(biāo)準(zhǔn)地推進(jìn)“萬村整治”示范工程，有效擴(kuò)大耕地面積，提高耕地質(zhì)量，切實(shí)改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件和農(nóng)村面貌。 

妥善處理保障發(fā)展與保護(hù)耕地的關(guān)系，積極探索土地利用新模式 

實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，使大量消耗資源的發(fā)展方式有了較為明顯的轉(zhuǎn)變，同時(shí)有力地保障了經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的必要用地。 

我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度，并沒有因嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策而減緩。2007年底我國(guó)城鎮(zhèn)化水平達(dá)到44．9％，比1982年的21．1％提高23．8個(gè)百分點(diǎn)，年均提高0．95個(gè)百分點(diǎn)。特別是實(shí)施基本農(nóng)田保護(hù)制度20年和土地用途管制制度10年來，建設(shè)占用耕地勢(shì)頭明顯放慢，城鎮(zhèn)化速度反而顯著提高（1980年－1996年年均增長(zhǎng)0．69個(gè)百分點(diǎn)，1997年－2005年年均增長(zhǎng)1．39個(gè)百分點(diǎn)）。主要原因在于，我國(guó)耕地保護(hù)制度雖然嚴(yán)格，但對(duì)符合規(guī)劃和國(guó)家政策的各類建設(shè)的必要用地都給予了有力的保障。 

在嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度“倒逼”下，我國(guó)節(jié)約集約用地水平明顯提高。2008年度，全國(guó)使用存量土地占建設(shè)用地供應(yīng)總量的50％。用地結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，2008年度新增建設(shè)用地中，工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地所占比重由上年的53％下降為45．7％。與此同時(shí)，未利用地逐步得到有效利用，2008年度，未利用地開發(fā)為農(nóng)用地和建設(shè)用地359．1萬畝。 

守住18億畝耕地紅線，我國(guó)已經(jīng)形成一系列強(qiáng)有力的制度保障，并在有力地繼續(xù)向前推進(jìn)。