宅基地改革試點(diǎn)正在加速。
6月30日，中央全面深化改革委員會(huì)第十四次會(huì)議，審議通過了《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）。
會(huì)議指出，深化農(nóng)村宅基地制度改革，要積極探索落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)、適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的具體路徑和辦法，堅(jiān)決守住土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損這三條底線，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好農(nóng)民權(quán)益。
目前，《方案》尚未公布，具體會(huì)在宅基地制度改革的哪些領(lǐng)域有所突破，尚不得而知。但從各地實(shí)踐來看，現(xiàn)階段的改革試點(diǎn)主要是在宅基地有償使用制度、探索宅基地自愿有償退出機(jī)制、完善宅基地權(quán)益保障和取得方式、完善宅基地管理制度等方面作出了具體探索。
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者整理各地宅基地制度試點(diǎn)情況發(fā)現(xiàn)，圍繞著“有償”使用和“有償”退出兩大核心，不管是在試點(diǎn)范圍、改革思路、甚至對(duì)現(xiàn)行法律的突破程度上，各地的改革嘗試都在不斷推出，一些措施甚至較大的突破了現(xiàn)行法律的限制，可謂“超前”。
試點(diǎn)范圍擴(kuò)大
根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部對(duì)十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議第2921號(hào)建議的答復(fù)，各地宅基地改革試點(diǎn)主要是探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”（即落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)）。
其中，以盤活閑置宅基地利用為抓手，宅地基改革試點(diǎn)范圍正在擴(kuò)大。
原國(guó)土資源部于2015年在全國(guó)33個(gè)地區(qū)部署展開“三塊地”改革試點(diǎn)，但當(dāng)時(shí)每個(gè)試點(diǎn)縣域只探索一項(xiàng)改革，其中只有15個(gè)縣域試點(diǎn)宅基地改革。2016年9月之后，國(guó)土部開始在試點(diǎn)地區(qū)嘗試聯(lián)動(dòng)改革，試圖將“三塊地”改革打通，宅基地改革試點(diǎn)開始在33個(gè)地區(qū)同時(shí)進(jìn)行。
2019年9月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦表示，下一步將按照審慎推進(jìn)的原則，再選擇一批縣和市來作為深化宅基地改革的試點(diǎn)，改革重點(diǎn)是要探索落實(shí)宅基地的集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶的資格權(quán)，適度放活宅基地的使用權(quán)。
同年10月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》，要求各地要結(jié)合實(shí)際，選擇一批地方黨委政府重視、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織健全、農(nóng)村宅基地管理規(guī)范、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展有基礎(chǔ)、農(nóng)民群眾積極性高的地區(qū)，有序開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用試點(diǎn)示范。
進(jìn)入2020年5月，陜西和安徽先后宣布開始在12個(gè)和18個(gè)縣（市、區(qū)）開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用試點(diǎn)示范。而在此前，安徽只有金寨縣，陜西只有西安市高陵區(qū)是33個(gè)“三塊地”改革試點(diǎn)地區(qū)之一。
多種方式盤活經(jīng)營(yíng)
為何各地爭(zhēng)相試點(diǎn)擴(kuò)大宅基地改革試點(diǎn)范圍？這與其背后改革思路有關(guān)。
如何盤活閑置宅基地，主要有兩種思路，一種是利用閑置住宅和宅基地，發(fā)展符合鄉(xiāng)村特點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)，比如休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、餐飲民宿、文化體驗(yàn)等產(chǎn)業(yè)。
另一種則是采取整理、復(fù)墾、復(fù)綠等方式，開展農(nóng)村閑置宅基地整治，依法依規(guī)利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等政策，
前者在城市化程度較高的地區(qū)，“逆城市化”現(xiàn)象比較突出的地區(qū)，需求比較明顯。在北京等一些發(fā)達(dá)地區(qū)，由于盤活閑置宅基地的政策制定較早，市場(chǎng)需求較大，現(xiàn)在已經(jīng)有閑置宅基地和農(nóng)房的租賃產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)。
近年來，北京、上海等地已經(jīng)有多個(gè)專門提供閑置農(nóng)房出租的信息平臺(tái)和企業(yè)出現(xiàn)。不僅是提供租賃信息服務(wù)，有的還深度參與農(nóng)房改造、維修，甚至有平臺(tái)先與農(nóng)戶或集體組織簽訂宅基地長(zhǎng)期租賃合同，再向市場(chǎng)提供租賃。
一位北京閑置農(nóng)房租賃平臺(tái)的企業(yè)負(fù)責(zé)人曾告訴記者，對(duì)于如何處理房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)的問題，采取了多種方式。
一是從農(nóng)戶租賃部分宅基地或全部宅基地，而房屋則由公司出資推倒重建或改裝，房屋所有權(quán)在合作到期后免費(fèi)贈(zèng)送給農(nóng)戶。
二是由農(nóng)戶自己出資改裝，其中前一種更受合作農(nóng)戶的歡迎。
對(duì)于后一種模式，由于涉及到宅基地與城市建設(shè)用地的轉(zhuǎn)化，涉及到土地二級(jí)市場(chǎng)和土地極差收益分配，被認(rèn)為能夠顯著增加地方財(cái)政收入，因此也更為各界所關(guān)注。
2019年，中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》提出，允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。
今年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》，明確提出實(shí)施年度建設(shè)用地總量調(diào)控制度，增強(qiáng)土地管理靈活性，推動(dòng)土地計(jì)劃指標(biāo)更加合理化，城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)使用應(yīng)更多由省級(jí)政府負(fù)責(zé)；探索建立全國(guó)性的建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制。
在一些市場(chǎng)派人士看來，連續(xù)兩個(gè)重磅文件的推出，就從頂層設(shè)計(jì)的角度，打通了通過閑置宅基地復(fù)墾形成建設(shè)用地指標(biāo)，再通過全國(guó)性交易機(jī)制入市的體制機(jī)制障礙，從而達(dá)到增加城市建設(shè)用地供應(yīng)，提升土地資源富集地區(qū)土地價(jià)值，增加當(dāng)?shù)赝恋厥杖氲哪康摹?/div>
這類思路的典型，是重慶2008年開始試點(diǎn)的地票制度改革。地票是指包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過復(fù)墾后所產(chǎn)生的指標(biāo)。在重慶市農(nóng)村土地交易所開展“地票”交易后，絕大部分收入歸農(nóng)民家庭所有，而企業(yè)購(gòu)得的地票，可以納入新增建設(shè)用地計(jì)劃，增加相同數(shù)量的城鎮(zhèn)建設(shè)用地。
此后，浙江諸暨等地，也從2017年開始嘗試過地票制度改革，退出土地的農(nóng)民所持有的“地票”，甚至可以直接抵押商品房購(gòu)房款。
上海則在全國(guó)率先推出了宅基地“股權(quán)化”的嘗試。在上海奉賢區(qū)南橋鎮(zhèn)試點(diǎn)宅基地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)中，對(duì)于退出宅基地、選擇相對(duì)集中居住的居民，既可選擇直接領(lǐng)取補(bǔ)償資金，也可以選擇以此資金參股投資項(xiàng)目，保底收益率不低于5%。當(dāng)?shù)赜涉?zhèn)一級(jí)政府成立了一家專門用來運(yùn)作宅基地股權(quán)化的公司，對(duì)項(xiàng)目收益進(jìn)行兜底。
有農(nóng)村土地研究人士向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者預(yù)測(cè)，《方案》可能會(huì)對(duì)宅基地轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，做一些政策安排。
爭(zhēng)議“有償”使用
相比更多與宅基地使用權(quán)掛鉤的有償退出，與資格權(quán)更加關(guān)聯(lián)的宅基地有償使用問題，雖然市場(chǎng)關(guān)注度較小，但也一直被各界爭(zhēng)論，成為各地試點(diǎn)的重點(diǎn)領(lǐng)域。
此前，溧陽市委書記徐華勤在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者專訪時(shí)就曾表示，在（宅基地制度改革的）路徑探索上，應(yīng)該以有償為核心。
徐華勤建議，對(duì)退出宅基地資格權(quán)的農(nóng)民，可自愿選擇貨幣補(bǔ)償、置換商品房、養(yǎng)老和社保等多種置換方式，探索完善宅基地資格權(quán)多種實(shí)現(xiàn)形式。并且，應(yīng)當(dāng)探索宅基地使用由永久無償向分類有償轉(zhuǎn)變，清晰宅基地有償使用、有償退出實(shí)現(xiàn)路徑。
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者注意到，當(dāng)前大多數(shù)地區(qū)對(duì)宅基地有償使用的探索，主要集中在對(duì)歷史形成的農(nóng)村宅基地超標(biāo)準(zhǔn)占用和一戶多宅的收繳有償使用費(fèi)上。
比如海南省今年1月就發(fā)布文件稱，有“宅基地使用面積超過175平方米的超出部分面積；非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過繼承、受贈(zèng)房屋或其他方式合法占有的宅基地”等四種情形的，宅基地可有償使用。
另外，33個(gè)“三塊地”改革試點(diǎn)地區(qū)之一，黑龍江安達(dá)市也曾明確，在征求村民意見后，成立村民理事會(huì)，通過村民理事會(huì)對(duì)超出法定面積350平方米以上部分，按照征地區(qū)片綜合地價(jià)的相應(yīng)比例，分區(qū)域分類分檔按年度計(jì)收宅基地有償使用費(fèi)。
不過，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者了解到，也有地方在這個(gè)問題上，做出了十分超前的嘗試。
2019年，貴州省湄潭縣興隆鎮(zhèn)龍鳳村根據(jù)湄潭縣《農(nóng)村宅基地有償使用管理暫行辦法》召開村民代表大會(huì)，通過了《龍鳳村宅基地管理公約（試行）》。
該《公約》規(guī)定，在龍鳳村從事農(nóng)業(yè)工人生產(chǎn)3年以上的外來農(nóng)業(yè)人口，可以通過繳納有償使用費(fèi)的方式，獲得有償使用宅基地的資格權(quán)。
當(dāng)?shù)剞r(nóng)村改革的負(fù)責(zé)官員向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者提供的一份材料顯示，2019年7月，一對(duì)在龍鳳村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)超過10年的外地農(nóng)民夫婦，以220元/平方米價(jià)格，獲得了龍鳳村200平方米50年的宅基地使用權(quán)，成為貴州省首位在非戶籍地有償取得存量農(nóng)村宅基地的農(nóng)民。
對(duì)于這是否違反了“一戶一宅”的原則？這位官員告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，“一戶一宅指在一個(gè)村內(nèi)”，另外由于外來人員原所在地的宅基地處理，涉及跨縣，當(dāng)?shù)睾茈y解決。
對(duì)此，有長(zhǎng)期關(guān)注集體土地的法律界人士告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者，現(xiàn)行法律規(guī)定的 “一戶一宅”是限于一個(gè)村莊內(nèi)，因?yàn)橹挥斜敬宕迕癫庞匈Y格無償分配宅基地。一些試點(diǎn)地區(qū)允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)在縣域內(nèi)流轉(zhuǎn)，已經(jīng)是對(duì)現(xiàn)有法律的較大突破。而湄潭的做法是外村、外縣村民有償獲得宅基地資格權(quán)，“很超前”。
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