二十年來，我國住房制度日臻完善，塑造了房地產(chǎn)市場的繁榮發(fā)展，但尚存在一些問題：1、住房金融層面，貨幣超發(fā)助推房價(jià)上漲，變動(dòng)頻繁的信貸政策不利于市場穩(wěn)定。2、土地供應(yīng)方面，人地分離、供需錯(cuò)配，導(dǎo)致一二線高房價(jià)、三四線高庫存。3、稅收方面，重建設(shè)交易輕保有，隨著存量房時(shí)代漸行漸近，地方政府“土地財(cái)政”面臨轉(zhuǎn)型。4、住房保障方面，供給不連續(xù)，進(jìn)入門檻高退出門檻低，尚未做到應(yīng)保盡保。5、住房供應(yīng)方面，重購買輕租賃，住房租賃制度不完善、市場不成熟。

當(dāng)前我國房地產(chǎn)市場存在的問題，很大程度上跟我國基本住房制度有關(guān)，要實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)房價(jià)、穩(wěn)預(yù)期”的政策目標(biāo)，促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展，根本上取決于住房制度改革和長效管理機(jī)制完善。

一、直面我國房地產(chǎn)發(fā)展過程中遇到的問題和難題

（一）金融：貨幣超發(fā)助漲房價(jià)，政策連續(xù)性有待加強(qiáng)

貨幣超發(fā)助漲房價(jià)。中國過去20年經(jīng)濟(jì)發(fā)展和貨幣發(fā)行不同步。1998-2017年，中國名義GDP增長9倍，同期M2從10萬億增至169萬億，增長16倍。2017年中國M2/名義GDP為204%，高于美國、日本、歐洲。根據(jù)貨幣數(shù)量方程MV=PQ，若貨幣供應(yīng)增速持續(xù)超過名義GDP增速，商品價(jià)格上漲。房地產(chǎn)市場成為重要的貨幣蓄水池，幫助穩(wěn)定物價(jià)、平抑通脹，但也推升了房價(jià)，如2009年、2012年、2015年，“M2增速-名義GDP增速”與全國新建商品住宅價(jià)格漲幅走勢一致。

信貸政策變動(dòng)頻繁，不利于穩(wěn)定市場預(yù)期。金融穩(wěn)，則房地產(chǎn)穩(wěn)。中國住房金融政策被作為穩(wěn)周期的調(diào)控手段，變動(dòng)頻繁，2003年至今累計(jì)動(dòng)用全國性金融調(diào)控達(dá)12次，首付比例在20%-60%之間變動(dòng)，利率在基準(zhǔn)利率7折-1.3倍間變動(dòng)。不穩(wěn)定的住房信貸政策不利于市場平穩(wěn)，居民在政策放松時(shí)過度加杠桿。2014年930至2016年202住房信貸政策不斷放松，包括放寬貸款資質(zhì)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、降低首付比例、下調(diào)貸款基準(zhǔn)利率和增加利率折扣等，刺激居民貸款買房。住房貸款發(fā)放額/GDP從2014年5.4%跳升至2016年10.8%；居民部門杠桿率從2014年35.7%上升至2017年48.4%，在發(fā)展中國家中已處于較高水平。

（二）土地：人地分離、供需錯(cuò)配

人地分離、供需錯(cuò)配，導(dǎo)致我國一線和部分熱點(diǎn)二線城市房價(jià)高、三四線庫存高。人隨產(chǎn)業(yè)走，人口向收入更高的核心城市和大城市群流動(dòng)。但長期以來，在“控制大城市人口、積極發(fā)展中小城市混合小城鎮(zhèn)”的城鎮(zhèn)化思路指導(dǎo)下，我國大力發(fā)展中小城市、控制大城市尤其是特大城市規(guī)模。以25個(gè)典型城市2009-2017年的供地情況為例，四個(gè)一線城市新增常住人口的人均新增住宅用地建筑面積均不足20平米，濰坊、連云港等三四線城市達(dá)190平米以上，湘潭、西安、綿陽常住人口負(fù)增長的同時(shí)持續(xù)大量供地。土地的城鎮(zhèn)化跟不上人的城鎮(zhèn)化，一線城市和部分熱點(diǎn)二線城市人口快速增長但土地供給不足，推高房價(jià)，而三四線城市土地供給快于人口增長，導(dǎo)致庫存上升。

（三）稅收：重建設(shè)交易輕保有，土地財(cái)政難以長期持續(xù)

我國地方財(cái)政高度依賴土地出讓收入和房地產(chǎn)相關(guān)稅收。2017年，地方本級財(cái)政收入中，土地出讓收入占比34.6%，房地產(chǎn)相關(guān)稅收占比14.9%。這些稅收集中在房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)環(huán)節(jié)，2017年房地產(chǎn)相關(guān)稅收中開發(fā)建設(shè)環(huán)節(jié)、交易環(huán)節(jié)和保有環(huán)節(jié)規(guī)模占地方財(cái)政收入的比重分別為8.1%、3.8%和3.3%。

地方政府財(cái)政收入可持續(xù)性在存量房時(shí)代面臨挑戰(zhàn)。隨著我國城市化推進(jìn)，新房成交占比正不斷下降，進(jìn)入存量房時(shí)代是大勢所趨。2013年，北京、上海、深圳二手房/新房成交套數(shù)比均突破1，分別為1.00、1.08和1.54，率先邁入存量房市場；其他熱點(diǎn)城市二手房成交占比均逐步提升。長期看，隨著大規(guī)模住房建設(shè)時(shí)代進(jìn)入尾聲，房地產(chǎn)拿地、新開工總量減少，土地出讓收入和房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)環(huán)節(jié)稅收規(guī)模增速降低是趨勢，地方政府的土地財(cái)政難以維繼。

（四）住房保障：供給不連續(xù)，進(jìn)入門檻高退出門檻低

保障房供給不連續(xù)。中國住房保障1995年起步，1998年被置于中心位置，2003年起缺位，2007年為調(diào)控房地產(chǎn)過熱重啟，2008年出于托底基建的目的開始大規(guī)模建設(shè)，保障房制度承擔(dān)了部分調(diào)控職能，穩(wěn)定成熟的住房保障體系有待完善。

進(jìn)入門檻高，退出門檻低。多數(shù)保障房如經(jīng)濟(jì)適用房，申請條件要求“具有當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)戶口”、“家庭收入符合市、縣人民政府劃定的低收入家庭收入標(biāo)準(zhǔn)”，通過戶籍和收入限制將非戶籍家庭以及收入水平不在規(guī)定范圍內(nèi)的家庭排除在外，進(jìn)入門檻較高。但在退出機(jī)制上，經(jīng)濟(jì)適用房房主5年后擁有全部產(chǎn)權(quán)，“可以按市場價(jià)格出售”，“按屆時(shí)同地段普通商品住房與經(jīng)濟(jì)適用住房差價(jià)的一定比例交納土地收益等價(jià)款”，退出門檻相對較低，購房者可獲得較大退出收益。近年來北京等地推行的“共有產(chǎn)權(quán)房”是優(yōu)化住房保障缺陷的有益嘗試，在進(jìn)入端放開戶籍限制，退出端規(guī)定轉(zhuǎn)讓對象應(yīng)為代持機(jī)構(gòu)或其他符合共有產(chǎn)權(quán)住房購買條件的家庭。

（五）住房供應(yīng)：住房租賃市場尚不成熟、制度不完善

1998年以來，住房供應(yīng)體系以售為主，重銷售輕租賃。2015年城鎮(zhèn)居民租賃比例21%，低于多數(shù)發(fā)達(dá)國家，如德國、日本、英國、美國租賃比例分別為55%、39%、37%、36%。低租賃比率與房地產(chǎn)市場尚處于增量房階段有關(guān)，也與租賃制度不完備有關(guān)。租賃市場管理主要依據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》（1994）和《商品房屋租賃管理辦法》（2010），無專項(xiàng)法律；此外租賃市場還存在多項(xiàng)痛點(diǎn)，包括房源單一，個(gè)人房源占比達(dá)83%；熱點(diǎn)城市房源不足，如北京存在1/3供需缺口；租購不同權(quán)，承租人難以享受優(yōu)質(zhì)的城市公共資源等。

二、建議：推動(dòng)住房制度改革和長效機(jī)制，促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展

（一）持續(xù)完善住房市場和保障兩個(gè)體系

住房制度堅(jiān)持 “房子是用來住的、不是用來炒的”的定位、完善住房市場和保障兩個(gè)體系，回歸解決居民住房問題。以市場化的商品住房為主、加大各類保障性住房供應(yīng)力度，形成“高收入靠市場、中等收入有支持、低收入能保障”的階梯化住房供給結(jié)構(gòu)。市場體系要維護(hù)房價(jià)平穩(wěn)，房價(jià)快速上漲則需求涌入保障房體系，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過重；房價(jià)大幅下跌則造成居民財(cái)富縮水、收入下降，誘發(fā)市場風(fēng)險(xiǎn)。繼續(xù)完善以廉租房、公租房、經(jīng)濟(jì)適用房、棚戶區(qū)改造安置房、共有產(chǎn)權(quán)房為主體的住房保障體系，降低進(jìn)入門檻、提高退出門檻。其中，廉租房實(shí)現(xiàn)低收入住房困難家庭基本應(yīng)保盡保，改善中等偏下收入家庭住房條件；公租房緩解新就業(yè)無房職工、城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)外來務(wù)工人員住房困難；經(jīng)濟(jì)適用房、共有產(chǎn)權(quán)房等配售型保障房解決“夾心層”住房困難；棚改房等安置住房讓城鎮(zhèn)危舊住房中的困難群眾“出棚進(jìn)樓”。

（二）繼續(xù)推進(jìn)租售并舉的住房供應(yīng)體系

大力發(fā)展住房租賃市場，健全以市場配置為主、政府提供基本保障的住房租賃體系。第一，培育多元化的市場供應(yīng)主體，包括發(fā)展住房租賃企業(yè)、鼓勵(lì)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)開展住房租賃業(yè)務(wù)、規(guī)范住房租賃中介機(jī)構(gòu)、支持個(gè)人出租住房。第二，加大力度鼓勵(lì)住房租賃消費(fèi)。立法保護(hù)租約，簡化公積金支付房租的提取手續(xù)，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)提供個(gè)人住房租賃金融服務(wù)，豐富非戶籍承租人申領(lǐng)居住證后享受的公共服務(wù)，加強(qiáng)保障承租人合法權(quán)益，維護(hù)市場租金水平穩(wěn)定等。第三，繼續(xù)完善住房租賃支持政策。對個(gè)人和企業(yè)出租住房給予稅收優(yōu)惠，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)在有效風(fēng)控前提下對住房租賃企業(yè)提供融資服務(wù)，支持住房租賃企業(yè)在風(fēng)險(xiǎn)可控基礎(chǔ)上進(jìn)行直接融資，鼓勵(lì)地方政府多渠道增加低成本租賃住房用地供應(yīng)。第四，強(qiáng)化行業(yè)監(jiān)管，規(guī)范行業(yè)運(yùn)行。落實(shí)地方政府管理本地區(qū)租賃住房市場的主體責(zé)任，提高中介從業(yè)門檻，建立行業(yè)運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)，披露管理機(jī)構(gòu)和人員的信用信息，限制機(jī)構(gòu)盲目擴(kuò)張規(guī)模，設(shè)立營業(yè)保證金制度，嚴(yán)懲管理機(jī)構(gòu)欺詐行為。

（三）保持貨幣金融政策連續(xù)性和穩(wěn)定性

房地產(chǎn)短期看金融，房地產(chǎn)過度金融化是風(fēng)險(xiǎn)之源，金融穩(wěn)健是治本之策。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，貨幣金融政策穩(wěn)則房價(jià)穩(wěn)，貨幣金融政策頻繁波動(dòng)則易催生泡沫。德國之所以能創(chuàng)造房價(jià)長期穩(wěn)定的奇跡，穩(wěn)健中性的貨幣政策與住房金融體系發(fā)揮重要作用。日本的兩次房地產(chǎn)泡沫與其頻繁變動(dòng)的貨幣金融政策直接相關(guān)。

當(dāng)前既要防止貨幣放水刺激房地產(chǎn)泡沫，又要防止主動(dòng)刺破引發(fā)重大金融風(fēng)險(xiǎn)。一是堅(jiān)持差異化的住房信貸政策，支持剛需和改善群體購房自住，控制投資性購房；二是避免住房金融政策調(diào)整過快過急，導(dǎo)致市場短期內(nèi)劇烈波動(dòng)，引發(fā)處置風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)；三是對房企融資保持平穩(wěn)。合理支持開發(fā)投資需求，避免融資收緊推高開發(fā)成本。正常的業(yè)務(wù)要允許開展，限制不規(guī)范的業(yè)務(wù)要循序漸進(jìn)，開前門關(guān)后門，不搞運(yùn)動(dòng)式一刀切。當(dāng)前要支持并購融資，促使龍頭房企并購存在經(jīng)營困難的中小房企成為化解房地產(chǎn)不良資產(chǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)的主力軍。

（四）人地掛鉤，供求平衡，優(yōu)化土地供應(yīng)

房地產(chǎn)長期看人口、中期看土地、短期看金融，人口是需求，土地是供給，金融是杠桿。加強(qiáng)城鎮(zhèn)常住人口和房地產(chǎn)庫存的監(jiān)管統(tǒng)計(jì)，并據(jù)以動(dòng)態(tài)優(yōu)化不同地區(qū)的土地供應(yīng)量和供應(yīng)結(jié)構(gòu)。第一，繼續(xù)改革完善“人地掛鉤”政策。目前推行的“人地掛鉤”主要是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與建設(shè)用地供應(yīng)量掛鉤，并不能解決熱點(diǎn)城市人口流入與住房供應(yīng)緊張之間的矛盾。未來應(yīng)推行新增常住人口與土地供應(yīng)掛鉤、完善跨省耕地占補(bǔ)平衡與城鄉(xiāng)用地增減掛鉤，增加人口流入城市建設(shè)用地供應(yīng)。第二， 嚴(yán)格執(zhí)行“庫存去化周期與供地掛鉤”政策。對房地產(chǎn)庫存緊張、房價(jià)具有上漲壓力的城市適度增加建設(shè)用地供應(yīng)指標(biāo)，對房地產(chǎn)庫存積壓、房價(jià)具有下跌風(fēng)險(xiǎn)的城市調(diào)減建設(shè)用地供應(yīng)指標(biāo)。第三，優(yōu)化城市工業(yè)用地、住宅用地和商業(yè)用地結(jié)構(gòu)。優(yōu)先保障住房，以及教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等民生和城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，合理安排必要的產(chǎn)業(yè)用地。

（五）穩(wěn)步推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革

房地產(chǎn)稅改革的根本目的在于給地方創(chuàng)造穩(wěn)定稅源，健全地方稅體系，推動(dòng)“土地財(cái)政”在完成城鎮(zhèn)化的階段使命后成功轉(zhuǎn)型。房地產(chǎn)稅改革，方向是將房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅二稅合一，并對個(gè)人住房開征房地產(chǎn)稅。在節(jié)奏上，立法先行，在全國人大經(jīng)過審議形成法律，在具體實(shí)施時(shí)，對地方政府充分授權(quán)、分步推進(jìn)。

房地產(chǎn)稅在短期內(nèi)將顯著影響購房預(yù)期，沖擊房地產(chǎn)和土地市場。在實(shí)施范圍上不要全國同時(shí)推行，可選取條件成熟的城市先行試點(diǎn)，再總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、逐步推廣。給予地方政府更多的自主權(quán)，對于從主城區(qū)到郊區(qū)、從新房到存量房、從人均免征面積和稅率等，不同的城市因地制宜制定不同的標(biāo)準(zhǔn)。

房地產(chǎn)稅作為財(cái)產(chǎn)稅和直接稅，出臺方案應(yīng)充分考慮居民的稅收負(fù)擔(dān)，針對中低收入家庭、特殊用途住房，設(shè)立合適的稅收優(yōu)惠。

（六）健全房地產(chǎn)長效管理機(jī)制

在總結(jié)過往調(diào)控政策的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上，穩(wěn)妥實(shí)施和健全完善房地產(chǎn)長效管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。

一是將合理有效的短期調(diào)控升級到制度化，建立金融、土地、財(cái)稅、住房保障、市場管理等一攬子長效管理機(jī)制。如在大量人口流入的一二線城市增加共有產(chǎn)權(quán)房和租賃住房供應(yīng)；“限房價(jià)、競地價(jià)、競配建”等創(chuàng)新土地出讓模式逐步替代價(jià)高者得的傳統(tǒng)模式，打破地價(jià)推升房價(jià)、房價(jià)拉升地價(jià)的循環(huán)；盤活集體土地，促進(jìn)土地供需動(dòng)態(tài)平衡；堅(jiān)持差別化信貸政策，嚴(yán)防違規(guī)加杠桿購房，保持居民杠桿穩(wěn)中有降等。

二是適度修正不合時(shí)宜的調(diào)控政策，如限售、限價(jià)、限簽。這些政策是在炒房活躍、房價(jià)非理性上漲時(shí)期的應(yīng)急措施，當(dāng)前市場降溫，政策已有修正必要。限售限制產(chǎn)權(quán)自主交易，影響業(yè)主資金周轉(zhuǎn)和自住性購房；限價(jià)人為扭曲價(jià)格，導(dǎo)致新房二手房價(jià)格倒掛；限簽造成網(wǎng)簽堰塞湖，房價(jià)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)失真。

三是房地產(chǎn)長效機(jī)制重在“管理”，而非單方面收緊調(diào)控；政策有保有壓、有松有緊，堅(jiān)持一城一策、因城施策。賦予地方政府更大的決策權(quán)和更豐富的工具箱，承擔(dān)地方主體責(zé)任，中央通過完善市場的監(jiān)測預(yù)警和考核評價(jià)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)房價(jià)、穩(wěn)預(yù)期”的政策目標(biāo)。