深化土地制度改革的七大突破口：

第一，讓市場(chǎng)決定土地資源配置；

第二，堅(jiān)持公益性征地原則；

第三，放寬對(duì)農(nóng)地入市的限制；

第四，賦予農(nóng)民宅基地完整的用益物權(quán)；

第五，允許增減掛鉤指標(biāo)對(duì)村際省際交易；

第六，消除農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的障礙；

第七，土地修法要頂層設(shè)計(jì)上下一致。

2018年上半年，我國城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)性支出累計(jì)同比增6.8%，一季度同比甚至僅增5.7%、創(chuàng)下2003年以來新低。7月社會(huì)消費(fèi)品零售總額同比名義增長(zhǎng)8.8%、實(shí)際增長(zhǎng)6.5%，分別為2003年7月、2003年6月以來新低。一方面一直強(qiáng)調(diào)消費(fèi)需求對(duì)GDP增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率要加大，另一方面消費(fèi)增速創(chuàng)了新低，很多人對(duì)此可能產(chǎn)生了疑惑。在經(jīng)濟(jì)增速下滑的過程中，投資在下降，進(jìn)出口也呈現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，而消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用當(dāng)然也是相對(duì)而言的。在當(dāng)前形勢(shì)下，消費(fèi)的增長(zhǎng)理應(yīng)達(dá)到更高一些的水平。

高房?jī)r(jià)等因素扼制了居民消費(fèi)增長(zhǎng)

我國房?jī)r(jià)收入比過高。中房智庫研究院2017年全國35個(gè)重點(diǎn)城市房?jī)r(jià)收入比報(bào)告：相比2016年，2017年房?jī)r(jià)收入比下降的城市僅9個(gè)，而7成以上城市房?jī)r(jià)收入比仍在上升，即人均可支配收入與房?jī)r(jià)差距越來越大。其中香港排第一，其次是上海、北京。

我國家庭負(fù)債率持續(xù)上升。根據(jù)國際清算銀行統(tǒng)計(jì)，2017年中國居民部門杠桿率（貸款/GDP）為48.4%，雖顯著低于發(fā)達(dá)國家平均的76.1%，但已明顯高于新興市場(chǎng)平均的39.8%。考慮到中國居民報(bào)酬份額偏低，以GDP為分母測(cè)算中國居民部門債務(wù)問題存在低估。

我國居民債務(wù)與可支配收入之比呈現(xiàn)直線上升態(tài)勢(shì)。截至2017年，我國家庭債務(wù)與可支配收入之比高達(dá)112%，已經(jīng)超過美國當(dāng)前水平（104%）。加上隱藏的民間借貸等無法被統(tǒng)計(jì)的部分，實(shí)際上中國家庭債務(wù)率更高。

個(gè)人房貸余額占居民債務(wù)的比例上升，2016年達(dá)到峰值。其中，個(gè)人房貸余額存在低估，不能反映流入房市的信用貸、消費(fèi)貸等。居民還債負(fù)擔(dān)日趨加重，用于其他消費(fèi)的份額就會(huì)相應(yīng)減少。

房貸與居民消費(fèi)呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)。根據(jù)我們課題組2015-2017年分省面板數(shù)據(jù)的回歸結(jié)果，家庭杠桿率的上升與居民消費(fèi)支出增速呈負(fù)相關(guān)，住戶貸款與存款之比上升1個(gè)百分點(diǎn)，消費(fèi)支出增速平均下降0.2個(gè)百分點(diǎn)，這表明主要由購房貸款引起的居民加杠桿行為對(duì)家庭消費(fèi)存在擠出效應(yīng)。

此外，城市化進(jìn)程放緩對(duì)消費(fèi)也會(huì)產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)。城市化會(huì)拉動(dòng)內(nèi)需，一個(gè)城市居民的消費(fèi)是一個(gè)農(nóng)村居民的消費(fèi)兩倍以上，也高于農(nóng)民工的消費(fèi)。如果我們把越來越多的農(nóng)民和農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，他們的消費(fèi)會(huì)大幅度提高。關(guān)于這個(gè)問題，根據(jù)中國社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)蔡昉的測(cè)算，中國戶籍制度改革成功可使未來潛在增長(zhǎng)率提高1-2個(gè)百分點(diǎn)。如果非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)參與率每年提高一個(gè)百分點(diǎn)，GDP潛在增長(zhǎng)率可以提高0.88個(gè)百分點(diǎn)。以2015年為例，一個(gè)城鎮(zhèn)居民的月消費(fèi)為1782.7元，是一個(gè)農(nóng)民工月消費(fèi)的1.7倍。我們現(xiàn)在有2.8億農(nóng)民工，其中被國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)常住人口的大概是2.25億，包括他們的家屬。如果進(jìn)城的2.25億農(nóng)民工及家屬市民化后消費(fèi)水平達(dá)到城市居民水平，則年新增消費(fèi)2.1萬億元。

目前，我國城市化進(jìn)程在逐步放緩。常住人口城鎮(zhèn)化率是58%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有42%，相差16個(gè)百分點(diǎn)，也就是說2.25億的農(nóng)民工是半城市化的，他們沒有戶口。另外，還要注意到我們講的是城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化不僅包括658個(gè)城市，還包括2萬個(gè)鎮(zhèn)，2萬個(gè)鎮(zhèn)的居民應(yīng)該是鎮(zhèn)民，而不是市民。去掉2億多鎮(zhèn)民，城市化率也就是42%，這個(gè)速度并不高。

我國年度進(jìn)城農(nóng)民工數(shù)量減少。2010年左右農(nóng)民工、外出農(nóng)民工、本地農(nóng)民工增速見頂回落，2017年分別為1.7%、1.5%、2%。其中，在外出農(nóng)民工中，2016、2017年進(jìn)城農(nóng)民工分別下降1.1%、增長(zhǎng)0.9%。城市化率放緩直接影響消費(fèi)需求減少。

現(xiàn)行土地制度推高了房?jī)r(jià)延緩了城市化

現(xiàn)行土地制度推高房?jī)r(jià)。任何單位和個(gè)人搞建設(shè)必須申請(qǐng)使用國有建設(shè)用地，政府是住宅用地的唯一供給者。政府對(duì)住宅建設(shè)用地的獨(dú)家壟斷必然導(dǎo)致高地價(jià)從而導(dǎo)致高房?jī)r(jià)。大量農(nóng)村集體建設(shè)用地只有被征收為國有建設(shè)用地才能用于房地產(chǎn)開發(fā)。農(nóng)村中存在著大量小產(chǎn)權(quán)房，但小產(chǎn)權(quán)房作為“三違建筑”被禁止入市交易。

住宅用地占城市建設(shè)用地的比例過低。2016年我國城鎮(zhèn)建設(shè)用地中居住用地、工業(yè)用地比例分別為31.7%、18.4%。國際上居住用地一般占比在50%左右，工業(yè)用地占比10%-15%。與國際上相比，我國居住用地比例明顯偏低、工業(yè)用地比例偏高。美國居住用地比例在1980-2007年從未低于54%，日本1965年以來工業(yè)用地比例從未高于12%，2015年住宅用地比例曾達(dá)到61%。城市建設(shè)用地的逆市場(chǎng)化供給導(dǎo)致高房?jī)r(jià)。在剛需遏制不住的情況下，應(yīng)該增加有效供給來抑制價(jià)格上漲。

人口與土地的區(qū)位錯(cuò)配。2008年至2016年東部地區(qū)每年跨省外出的農(nóng)民工數(shù)量不足1000萬人，而中西部地區(qū)農(nóng)民工外出人數(shù)約6500萬，其中流向東部地區(qū)的人數(shù)達(dá)5960萬。但是，每年新增建設(shè)用地的供給是相反的，由原來的70%向東部?jī)A斜到現(xiàn)在是70%向中西部?jī)A斜。由此導(dǎo)致中西部土地供大于求，造成大量的“空城”；東部的土地則供不應(yīng)求，導(dǎo)致房?jī)r(jià)飆升。

高房?jī)r(jià)抑制了城市化進(jìn)程。2017年我國常住人口城鎮(zhèn)率為58.52%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有42.35%，低于常住人口城鎮(zhèn)化率16.17個(gè)百分點(diǎn)，二者之間的差額就是總數(shù)為2.23億的農(nóng)民工及其家屬。這種半城市化導(dǎo)致一系列問題：包括留守兒童、留守婦女和留守老人。

宅基地的非用益物權(quán)化，堵塞了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收入渠道。農(nóng)民對(duì)集體的宅基地只有使用權(quán)，沒有完整用益物權(quán)，不能出租、轉(zhuǎn)讓、抵押；農(nóng)民的宅基地只能在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部調(diào)劑；由于宅基地不具有完整的用益物權(quán)，所以農(nóng)民住宅的出租、出售和抵押也受到了法律限制；小產(chǎn)權(quán)房作為“三違建筑”不予確權(quán)登記頒證。

深化土地制度改革的七大突破口

第一，讓市場(chǎng)決定土地資源配置。中共中央十八屆三中全會(huì)指出：經(jīng)濟(jì)體制改革的核心是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。土地是財(cái)富之母，勞動(dòng)是財(cái)富之父，土地和勞動(dòng)是最基本的兩大原始資源，市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，首先應(yīng)在土地和人口資源配置中體現(xiàn)出來。要讓市場(chǎng)決定土地資源的配置，就要構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的集體建設(shè)用地市場(chǎng)，淡化凈化行政配置資源的色彩。

第二，堅(jiān)持公益性征地原則。憲法第十條明確規(guī)定，國家只有出于公共利益的需要才能依法征收或征用農(nóng)村集體的土地，公共利益的需要僅僅是征收或征用農(nóng)村集體土地的必要條件而不是充分條件；但事實(shí)上這40年來，地方政府無論是公共利益的需要，還是非公共利益的需要，一律都采取征收的辦法，把集體土地變成國有土地。其中絕大部分用于非公共利益的需要。下一步的改革要嚴(yán)格履行憲法，依法治國首先要依憲治國。即使是出于公共利益的需要必須征收農(nóng)村集體的土地，也必須對(duì)被征地農(nóng)民或集體給予公平、合理的補(bǔ)償；不能說這是公共利益就讓農(nóng)民做犧牲。

第三，放寬對(duì)農(nóng)地入市的限制。2017年，我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地的構(gòu)成：城鎮(zhèn)用地9.6344萬平方公里，村莊用地19.327萬平方公里。我國農(nóng)村集體建設(shè)用地是城鎮(zhèn)的2倍多，而城市常住人口已經(jīng)超過58%。這就意味著農(nóng)村大量的建設(shè)用地是閑置、浪費(fèi)的。19.327萬平方公里的村莊建設(shè)用地中存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地只有2.8萬平方公里，僅占農(nóng)村集體建設(shè)用地的14.5%，且基本都已投入使用，僅靠這部分土地入市不足以形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)以緩解城市建設(shè)用地供求矛盾。

農(nóng)村宅基地占集體建設(shè)用地的 70%以上。隨著越來越多的農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村宅基地大量閑置。所以，賦予農(nóng)村宅基地完整的用益物權(quán)，允許農(nóng)民的宅基地出租、轉(zhuǎn)讓、抵押，并將其中至少三分之一超過農(nóng)民自住需要的宅基地動(dòng)態(tài)調(diào)整為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，則城市建設(shè)用地將增加50%，由現(xiàn)在的9萬平方公里，增加至13.5萬平方公里。

第四，賦予農(nóng)民宅基地完整的用益物權(quán)?！段餀?quán)法》雖然首先在第一百一十七條對(duì)用益物權(quán)的權(quán)能下了一般定義：“用益物權(quán)人對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利”，但爾后對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)卻做了不同的規(guī)定。實(shí)際上，《物權(quán)法》所謂的建設(shè)用地使用權(quán)僅指國有建設(shè)用地使用權(quán)，這種使用權(quán)具有前述用益物權(quán)的一般屬性，并且可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押，而《物權(quán)法》所謂的宅基地使用權(quán)能不同于“住宅建設(shè)用地使用權(quán)”，后者作為國有建設(shè)用地的一個(gè)亞種擁有前述用益物權(quán)的一切權(quán)能，而前者作為農(nóng)村集體所有的宅基地使用權(quán)，其使用權(quán)人只對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，沒有收益權(quán)，更不可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押。

第五，允許增減掛鉤指標(biāo)對(duì)村際省際交易。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，偏遠(yuǎn)地區(qū)的宅基地不值錢，自然就復(fù)墾為農(nóng)地。城市周邊的土地值錢，自然就變成建設(shè)用地。但由于現(xiàn)在依然是計(jì)劃手段控制著土地，退而求其次的方法就是增減掛鉤。對(duì)于城鎮(zhèn)建設(shè)用地的不足，可以通過將整治節(jié)余的農(nóng)村建設(shè)用地以指標(biāo)的方式轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)使用。這樣偏遠(yuǎn)地方的農(nóng)民把宅基地指標(biāo)賣給城市周邊的農(nóng)民，城市周邊的農(nóng)民按照規(guī)劃直接把土地變成建設(shè)用地，這樣兩方的農(nóng)民都可以從中得到好處，原來的土地出讓金也等于重新分配。此外要建立增減掛鉤指標(biāo)跨省交易全國統(tǒng)一市場(chǎng)，要允許增減掛鉤指標(biāo)在村集體之間交易。

第六，消除農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的障礙。政府不能強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)或放棄農(nóng)地承包權(quán)，如《承包法》第26條第2款所規(guī)定的：“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。”應(yīng)該探索建立進(jìn)城農(nóng)民承包地、宅基地有償退出機(jī)制，從而鼓勵(lì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口向大中城市集中。《承包法》中的這一條款正是需要通過總結(jié)農(nóng)地“三權(quán)分置”的經(jīng)驗(yàn)而加以修改的。此外，政府也不應(yīng)限制農(nóng)民土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)。隨著越來越多的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工落戶和遷徙定居，傳統(tǒng)的村落有的興盛，有的衰亡，彼此之間的合并重組已經(jīng)不可避免，由此必然要求農(nóng)地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)跨越原集體經(jīng)濟(jì)組織的界限，甚至不同村落的集體土地所有權(quán)也難免會(huì)發(fā)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)移和重組。農(nóng)地制度的安排應(yīng)該順應(yīng)這一城鄉(xiāng)關(guān)系變革和農(nóng)村傳統(tǒng)社會(huì)變革的歷史潮流。

第七，土地修法要頂層設(shè)計(jì)上下一致。根據(jù)憲法第十條城市土地要?dú)w國家所有，集體土地入市，進(jìn)入城市建設(shè)規(guī)劃。所以要修法，首先涉及的是憲法的相關(guān)修訂。接下來，要修改《城市房地產(chǎn)管理法》《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》的相關(guān)條款，賦予農(nóng)村宅基地使用權(quán)完整的用益物權(quán)權(quán)能，允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)出租、抵押、擔(dān)保、繼承和轉(zhuǎn)讓。此外，修改《農(nóng)地承包法》，賦予農(nóng)地承包權(quán)自由流轉(zhuǎn)的權(quán)能。最后，取消國務(wù)院及有關(guān)部門對(duì)城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村住宅或租地建房的規(guī)定，以促進(jìn)城鄉(xiāng)要素互動(dòng)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展。