五一小長(zhǎng)假之前,上海市發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)本市經(jīng)營(yíng)性用地出讓管理的若干規(guī)定》,要求辦公用地不得建設(shè)公寓式辦公,商業(yè)用地未經(jīng)約定不得建設(shè)酒店式公寓等“類住宅”;土地出讓合同要明確商辦持有比例和年限,持有期內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓;經(jīng)營(yíng)性物業(yè)要明確長(zhǎng)期持有的比例;社區(qū)或住宅配套商業(yè)要長(zhǎng)期持有。

這并不是一個(gè)孤例。此前在3月份,北京和廣州就曾發(fā)布打擊“類住宅”的一攬子政策,從銷售對(duì)象(僅限企業(yè))、設(shè)計(jì)報(bào)建(限制最小分割單位)、暫停貸款、停止項(xiàng)目審批等幾個(gè)死角,全面堵死“類住宅”的生存空間。

“類住宅”緣何泛濫,地方政府為何要果斷出手呢?

首先,商業(yè)辦公(有其城市外圍)租或售,都存在資金回籠周期長(zhǎng)、利潤(rùn)不高的問(wèn)題,商辦用地建“類住宅”,對(duì)開(kāi)發(fā)商而言是利潤(rùn)最大化和盡快收回投資的選擇。

其次,互聯(lián)網(wǎng)沖擊實(shí)體商業(yè),大城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)(現(xiàn)代服務(wù)業(yè)貢獻(xiàn)率超過(guò)70%),商辦空間需求明顯下降,商辦項(xiàng)目很難招商,土地也很難賣個(gè)好價(jià)錢。

再次,住宅項(xiàng)目要配給公共服務(wù)設(shè)施,教育、醫(yī)療類設(shè)施還要獨(dú)立供地。對(duì)于空間逼仄的北上廣等大城市來(lái)說(shuō),住宅項(xiàng)目對(duì)政府和開(kāi)發(fā)企業(yè)的壓力較大。而“類住宅”項(xiàng)目不僅不需要配建公共設(shè)施,還享受住宅溢價(jià)。

最后,近年來(lái)一線城市人口涌入,住宅需求旺盛。房?jī)r(jià)“上臺(tái)階”,限購(gòu)政策強(qiáng)化后,不限購(gòu)和價(jià)格較低的“類住宅”就應(yīng)運(yùn)而生。2016年,北京和上海類住宅銷售均價(jià)分別為每平方米29770元和25700元,僅相當(dāng)于同期商品住房均價(jià)的72%和56%。由此,“類住宅”火爆就不難理解。

盡管“類住宅”客觀上有生存空間,也補(bǔ)充了住宅需求,但其最大的問(wèn)題是違反了土地用途管制、城市分區(qū)規(guī)劃,造成城市生活和生產(chǎn)功能混雜,人為降低用地效率,并導(dǎo)致“城市病”更加突出。目前,“類住宅”主要集中的城市外圍,本來(lái)基本規(guī)劃為商業(yè)辦公的區(qū)域,卻集中了大量居住人口,加重了配套壓力。區(qū)域內(nèi)小商小販、私立學(xué)校醫(yī)院散點(diǎn)式無(wú)序分布,從外圍到中心區(qū)的各條道路和軌交、換乘站點(diǎn)擁擠不堪。另外,“類住宅”泛濫導(dǎo)致京滬等大城市人口和空間“緊約束”政策失效。

近年來(lái),京滬等城市在人口、土地供應(yīng)上,均采取“減量發(fā)展”的政策。但是,“類住宅”以其不限購(gòu)、低價(jià)格優(yōu)勢(shì),成為外來(lái)人口“扎根”京滬的選擇,而人口增加也倒逼城市空間擴(kuò)張。

出現(xiàn)“類住宅”亂象,其中一個(gè)直接原因是基于政績(jī)的規(guī)劃?；趨^(qū)域形象和短期GDP及稅收政績(jī)考核的考量,城市各區(qū)都有出讓商辦用地、建設(shè)商業(yè)辦公中心甚至CBD的激勵(lì),但外圍商辦招商困難、經(jīng)營(yíng)困難。筆者調(diào)研,京滬深城市外圍區(qū)域,商辦項(xiàng)目除一樓底商餐飲、兒童娛樂(lè)還算景氣外,二樓及以上空置現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

監(jiān)管不嚴(yán)是另一個(gè)直接原因。住宅銷售能更快地賺錢、更快回籠資金、配套壓力更少,更易于讓土地賣個(gè)好價(jià)錢,部分地方政府對(duì)此也是“睜一只眼閉一只眼”。于是,開(kāi)發(fā)商在規(guī)劃報(bào)建和審批階段便為今后切割改造留下方便之門,而批后用途監(jiān)管大多形同虛設(shè)。

不過(guò),“類住宅”亂象真正的根源還在于用地。大城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)很快、人口遷入很快,工業(yè)和傳統(tǒng)商辦用地的單位空間產(chǎn)出效率下降,用地供應(yīng)理應(yīng)向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)及需求更大的住宅傾斜。

目前,包括一線城市在內(nèi),我國(guó)大城市40%~50%的存量用地為工商業(yè)用地,住宅用地不足20%,而國(guó)際大城市剛好相反。原則上,土地所有者要追求更高產(chǎn)出和更高地租回報(bào),工商和傳統(tǒng)商辦用地就會(huì)被現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、居住用地所替代。同時(shí),土地用途周期(最少40年)一般大于產(chǎn)業(yè)周期。互聯(lián)網(wǎng)沖擊下,產(chǎn)業(yè)由盛轉(zhuǎn)衰或被消滅的周期也縮短了,客觀上存在著調(diào)整土地功能的需要。但在我國(guó),用地功能轉(zhuǎn)換并無(wú)這樣的市場(chǎng)化倒逼機(jī)制。

對(duì)此,各地需要對(duì)用地功能進(jìn)行調(diào)整,對(duì)于涉及區(qū)域規(guī)劃的調(diào)整須經(jīng)政府審批程序,召開(kāi)聽(tīng)證會(huì),重簽土地出讓合同并備案;另一方面,用地功能調(diào)整涉及企業(yè)轉(zhuǎn)制,轉(zhuǎn)作住宅要補(bǔ)繳土地出讓金,增加公共配套支出,但原用地主體很多是國(guó)企,轉(zhuǎn)制困難、無(wú)力補(bǔ)繳地價(jià),很多企業(yè)往往還希望“借地生財(cái)”,導(dǎo)致功能轉(zhuǎn)換停滯。

于是,城市外圍就批出了大量工商業(yè)用地,而原有工業(yè)、商辦也難以盤活,導(dǎo)致住宅用地緊縮,也由于外圍工商業(yè)“不經(jīng)濟(jì)”而導(dǎo)致“類住宅”泛濫。

因此,解決“類住宅”,一方面在于剛性的存量土地盤活機(jī)制,以地均產(chǎn)值、就業(yè)人口為剛性指標(biāo),建立劃撥類工業(yè)用地和園區(qū)騰退紅線,觸及紅線的工業(yè)用地和園區(qū)一律收回;另一方面,應(yīng)加快推進(jìn)土地要素市場(chǎng)化改革,減少地方政府基于短期經(jīng)濟(jì)和業(yè)績(jī)考慮的用地行為;最后,要加快推進(jìn)制造業(yè)去產(chǎn)能,騰出無(wú)效占地。(作者為深圳市房地產(chǎn)研究中心研究員)