2016年春節(jié)后，深圳、上海、北京等地的房價又著實火了一把，在民眾都在關(guān)注房價的時候，長久以來被忽視的一個問題出現(xiàn)了：房子的土地使用權(quán)也是有年限的。好不容易買到手的房子，卻發(fā)現(xiàn)還需要過期續(xù)費(fèi)。這著實讓人感到意外，尤其是引起了一線城市購房者的熱議。

這源自于媒體報道的溫州20年住宅用地使用權(quán)限到期，繼續(xù)“延期”事件。有戶主需要續(xù)繳幾十萬元的土地出讓金，價格約為房價的三分之一。

針對社會各界輿論熱議，4月20日，中國人民大學(xué)民商事法律科學(xué)研究中心和北京市消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法學(xué)會共同主辦了“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿續(xù)期法律問題研討會”。與會專家學(xué)者，分別從民事物權(quán)理論、行政法理論、法律解釋等方面，對這個問題進(jìn)行研討。

期限不一的住房土地使用年限

據(jù)《溫州日報》報道，經(jīng)當(dāng)?shù)貒临Y源局初步排查，從去年開始，溫州市有近千余套在上個世紀(jì)90年代初期建設(shè)的住宅，這批住宅的土地使用權(quán)均為20年期限，土地使用權(quán)期限的住宅面臨到期或即將面臨到期。

溫州市的情況讓很多人感到不解，按照一般的理解，我國民用住宅土地的使用權(quán)限通常是70年。為何溫州市部分區(qū)房屋土地使用權(quán)期限為20年呢？

相關(guān)資料顯示，國務(wù)院于1990年頒布了《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（以下簡稱《條例》）?！稐l例》明確：土地使用權(quán)出讓最高年限按用途確定，其中居住用地70年、工業(yè)用地50年、商業(yè)旅游娛樂用地40年、其他或綜合用地50年。

全國人大常委會法工委民法室巡視員扈紀(jì)華介紹說，在上世紀(jì)90年代初期，為了順利推進(jìn)國有土地使用權(quán)出讓工作，在不超過居住用地最高年限70年 的前提下，按20年到70年分檔，由受讓方自行選擇辦理出讓手續(xù)，并交納相應(yīng)的土地出讓金額。目前全國大部分地區(qū)的住宅小區(qū)用地使用年限都是70年。但一 些地方因為各種原因，確實存在低于70年的情況。

在起草物權(quán)法的時候，在當(dāng)時的實踐中已經(jīng)出現(xiàn)了房屋產(chǎn)權(quán)到期的問題。中國政法大學(xué)教授尹飛表示，山東某地的土地出讓期限甚至是5年，等業(yè)主入住的時候已經(jīng)屆滿了。

記者梳理發(fā)現(xiàn)，不僅僅是溫州，其他地區(qū)也有類似情況，只不過當(dāng)?shù)卣]有明文規(guī)定需要交費(fèi)。目前，深圳、青島等地均出現(xiàn)類似土地使用年限不一的情況。

深圳市作為國有土地使用權(quán)有償使用制度的先行者，于1982年曾出臺《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理暫行規(guī)定》。明確規(guī)定了相應(yīng)用途的土地使用年限，如 工業(yè)用地30年，商業(yè)用地20年，商品住宅用地50年等。本世紀(jì)初，深圳市最早一批通過行政劃撥方式取得的經(jīng)營性用地——20年使用權(quán)陸續(xù)到期，也集中出 現(xiàn)了國有土地使用權(quán)期滿問題。

公開資料顯示，青島市部分區(qū)域一些住宅用地使用權(quán)期限，也只有20年或30年。青島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)自上世紀(jì)80年代成立以來，出讓20年、30年使用年限的住宅用地共計41宗，其中部分小區(qū)土地使用年限已到期。

該不該續(xù)費(fèi)、如何續(xù)

物權(quán)法第149條規(guī)定，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期。但究竟要不要續(xù)期交費(fèi)？目前，國土資源部對溫州土地權(quán)到期交費(fèi)事件高度重視，已與浙江省國土資源廳組成聯(lián)合調(diào)研組，4月20日赴溫州調(diào)研指導(dǎo)住宅土地使用權(quán)20年到期延長問題。

4月22日，記者就土地出讓金問題采訪了溫州市土地登記交易中心的工作人員，被告知需要等政策，目前土地使用權(quán)到期之后怎樣續(xù)費(fèi)還需要等待相關(guān)政策。

為什么要續(xù)費(fèi)，自己買的房子難道不屬于自己嗎？北京航空航天大學(xué)法學(xué)院教授劉保玉認(rèn)為，還是要從房屋產(chǎn)權(quán)上來看，房屋產(chǎn)權(quán)由房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)兩部分組成，因為土地是國家出讓的，土地使用權(quán)決定了房產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)。

然而，很多買房者在購買房屋的時候并沒有過多的在意土地使用期限的問題。政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)也沒有明確土地使用年限到期后是否有償續(xù)期，這些因素使得居民忽視了房價和土地使用年限之間的關(guān)系。

另外，在住房主要靠單位分配的年代，土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)都是單位的，期限多少并不重要。只是隨著市場的不斷發(fā)展，作為一種財產(chǎn)，住宅的土地使用權(quán)歸屬及期限就變得重要起來。而且，隨著房產(chǎn)市場的變化，可能50年價格未必比70年價格低。

劉保玉表示，除此以外，土地使用權(quán)限“縮水”是很常見的事情。即便是房屋所有人購買了70年“產(chǎn)權(quán)”的房屋，但實際上在一些地區(qū)還會“縮水”。產(chǎn)權(quán)時間并不是從住戶拿到房產(chǎn)證的時候起算的，而是從土地競拍之日起就已經(jīng)開始計算了。

土地使用權(quán)限“縮水”狀況很普遍，“從土地拍下再到規(guī)劃建好，一般需要兩到三年時間。”一位業(yè)內(nèi)人士表示，即使是購買的新房，土地使用時間是從 土地出讓之時開始計算。正常的房產(chǎn)規(guī)劃、開發(fā)和銷售等過程，一般需要兩到三年時間，但有的地方存在開發(fā)商捂地、層層轉(zhuǎn)手等情況，一拖就是好多年；還有一些 房地產(chǎn)項目規(guī)模較大，分多期建設(shè)，持續(xù)開發(fā)十多年，導(dǎo)致消費(fèi)者購房時，土地使用年限“縮水”嚴(yán)重。因此，拿到房子的時候已并不是完全意義上的70年的產(chǎn) 權(quán)，扣除規(guī)劃、建設(shè)時間，實際產(chǎn)權(quán)縮水1-2年甚至3-5年均屬正常。還有部分住宅用地因開發(fā)商囤地等原因?qū)е率褂媚晗?ldquo;縮水”。

另外，專家表示，一旦明確需要續(xù)費(fèi)之后，相關(guān)部門會面臨大量的工作量。非常規(guī)的短期限使用權(quán)的土地，在目前中國的住宅市場數(shù)量比較少，處理起來 也比較容易，無非政府讓步多少的問題。麻煩在于中國整個住宅市場的土地使用權(quán)，四五十年以后，現(xiàn)有的絕大多數(shù)商品房的土地使用權(quán)將集中到期，如何處置這些 土地使用權(quán)的續(xù)期才是關(guān)鍵。

著名法學(xué)家、中國政法大學(xué)終身教授江平認(rèn)為，當(dāng)初物權(quán)法出臺的時候只寫了自動續(xù)期，并沒有寫有償無償，這在當(dāng)時確實是考慮到這個問題，但是想留 到以后來解決。但到底交錢不交錢，在這個問題上，將來解釋就非要說清楚。如果是有償?shù)?，那要寫明續(xù)期有償要交費(fèi)，那有償交費(fèi)到底多少？從當(dāng)時情況來看，自 動續(xù)期當(dāng)然是數(shù)量不大，如果像現(xiàn)在溫州報上登的還要交幾十萬塊錢，顯然負(fù)擔(dān)太大，這不合適。

上海金融與法律研究院研究員聶日明認(rèn)為，目前土地使用權(quán)到期續(xù)費(fèi)狀況還不是特別突出，大部分房產(chǎn)的土地使用權(quán)還是70年。20年產(chǎn)權(quán)只占很小的比例。但再過40年，當(dāng)眼下的大部分房屋土地使用權(quán)只剩下10年或者20年的時候，問題就變得尖銳化了。

“一般來說，房屋土地性質(zhì)分為劃撥和出讓，在劃撥的情況下土地可以無償使用，但主要適用于政府、事業(yè)單位等公共、公益機(jī)構(gòu)，無法進(jìn)行商業(yè)買賣或 轉(zhuǎn)讓。按照物權(quán)法規(guī)定，出讓性質(zhì)的住宅土地使用權(quán)到期自動續(xù)期，但從理論上講，出讓性質(zhì)的住宅土地使用權(quán)到期未續(xù)繳土地出讓金也可以被看作居民在無償使用 這塊土地，土地性質(zhì)可以視為類劃撥的土地使用權(quán)，可以自住，政府無權(quán)將業(yè)主趕走，但類劃撥性質(zhì)的土地使用權(quán)也使得房產(chǎn)無法繼承、轉(zhuǎn)讓。在現(xiàn)有法律框架下， 房主在到期后未續(xù)繳土地出讓金時，轉(zhuǎn)讓時需要補(bǔ)繳土地出讓金才能完成過戶。

“如果這個問題不能很好地解決，大量居民的住宅在土地使用權(quán)到期后就有可能變成‘小產(chǎn)權(quán)房’，不能貸款、不能轉(zhuǎn)讓或抵押。而房主為了逃避續(xù)費(fèi)，很可能會私下交易。屆時，政府將會面臨稅收減少、管理困難甚至公信力下降等嚴(yán)重問題。”聶日明對記者說。

解釋權(quán)不能在地方政府

目前除了溫州市部分地區(qū)房屋出現(xiàn)了需要續(xù)費(fèi)的情況，深圳、太原、青島等地也有類似情況。在實踐中，各地作出了一些調(diào)整，有的已被當(dāng)?shù)鼐用裾J(rèn)可接受。

在深圳，按照《深圳市到期房地產(chǎn)續(xù)期若干規(guī)定》，對補(bǔ)繳地價標(biāo)準(zhǔn)重新進(jìn)行了劃定，土地使用權(quán)到期后，補(bǔ)繳地價數(shù)額為相應(yīng)用途公告基準(zhǔn)地價的35%，補(bǔ)繳地價一次性交付，大大降低了補(bǔ)繳的壓力，業(yè)主一般也容易接受。

此前，克拉瑪依和太原等地也就土地使用權(quán)到期作出了部分說明。據(jù)《克拉瑪依日報》報道，去年下半年，克拉瑪依市國土資源局開展了國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓到期情況清查，截至當(dāng)月底，當(dāng)?shù)毓灿卸嘧谏虡I(yè)用地使用權(quán)已到期。

據(jù)克拉瑪依市國土資源局建設(shè)用地科負(fù)責(zé)人接受媒體采訪時介紹，近期已到期和即將到期的土地使用權(quán)宗地均為商業(yè)用地，土地出讓金按照2015年7月1日起施行的《市城鎮(zhèn)土地基準(zhǔn)地價》標(biāo)準(zhǔn)收取，按照不同的土地級別、不同用途土地確定基準(zhǔn)價格，最高為1507元/平方米。

青島市黃島區(qū)鏈家房屋中介公司負(fù)責(zé)人告訴記者，目前土地使用權(quán)到期的小區(qū)，只要政策上沒有明文規(guī)定，當(dāng)?shù)胤抗懿块T仍然可以過戶。

部分學(xué)者還是比較贊同這些地區(qū)的做法，中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)所研究員汪麗娜曾在媒體采訪時表示，在我國，房屋是很多老百姓(48.820, 1.55, 3.28%)最 大的財富。一些人拿出大部分的積蓄買房，房屋的增值不是因為房屋本身而是土地。從這個意義上來說，70年之后再交一大筆出讓金顯然不太合理，可以象征性交 一點。首先需要明確的是，要堅持有法必依，嚴(yán)格落實物權(quán)領(lǐng)域的立法成果，增強(qiáng)人民群眾對國家物權(quán)制度的信心；另一方面，針對物權(quán)法規(guī)定并不詳盡的現(xiàn)實，通 過充分吸取民意及規(guī)范的程序，盡早出臺關(guān)于土地出讓續(xù)期的實施細(xì)則，緩解公眾焦慮。

那么，土地使用權(quán)到期續(xù)費(fèi)問題，是不是應(yīng)由地方政府自己來規(guī)定呢？

江平認(rèn)為，這一條款寫在物權(quán)法上了，對其解釋的資格當(dāng)然屬于全國人大，而不是由政府或部門來解釋，更不能由下面各級政府來做解釋。

江平說，法律如果沒有統(tǒng)一的解釋，這個法律就亂了，而且這個問題已迫在眉睫，所以統(tǒng)一作出法律解釋是非常必要的。

劉保玉也認(rèn)為，根據(jù)立法法規(guī)定，沒有法律、地方性法規(guī)、國務(wù)院的決定和命令等依據(jù)，部門規(guī)章、地方政府規(guī)章不能設(shè)定減損公民法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。

“溫州市此前要求補(bǔ)交出讓金的規(guī)定顯然是減損了公民的權(quán)利，增加了自然人的義務(wù)。”劉保玉說，這一規(guī)范應(yīng)由上位的法律規(guī)范來完成，而不是由地方規(guī)章來解決。他建議盡快通過立法，或出臺司法解釋、法律解釋，或由國務(wù)院出臺行政法規(guī)對相關(guān)問題作出回應(yīng)。