潮起潮落中，汕頭曾經(jīng)身披的百載商埠、海防前線、經(jīng)濟(jì)特區(qū)等諸多標(biāo)簽，在投奔新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和尋求破解地方債難題的道路上，正被添加新的注解。而落腳點(diǎn)之一便是時(shí)下熱門的PPP（Public-Private-Partnership，即公私合作）模式。

 

現(xiàn)在，汕頭市政府正聯(lián)合中信集團(tuán)打造的濱海新城項(xiàng)目，即通過PPP模式實(shí)現(xiàn)。該項(xiàng)目?jī)?nèi)涵包括公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地整理、產(chǎn)業(yè)配套等。此外，還涉及“三舊”改造。根據(jù)規(guī)劃，項(xiàng)目占地168平方公里，預(yù)計(jì)總投資將超過500億元。

 

對(duì)于中信集團(tuán)來說，濱海新城項(xiàng)目不是其探索PPP模式的孤案。寧波大榭島、成都郫縣新城、海南博鰲一級(jí)開發(fā)等項(xiàng)目，已為中信集團(tuán)與地方政府合作模式帶來良好的口碑。而2008年奧運(yùn)會(huì)“鳥巢”場(chǎng)館建設(shè)項(xiàng)目更在業(yè)內(nèi)傳為佳話。

 

這些項(xiàng)目的實(shí)際操刀者或是牽頭人，正是中信地產(chǎn)。中信地產(chǎn)副總裁林竹說，“汕頭市政府授權(quán)濠江區(qū)政府通過公開招標(biāo)的方式，來確定中信地產(chǎn)作為項(xiàng)目城市運(yùn)營合法投資主體，這是該項(xiàng)目的創(chuàng)新之處之一。”就在今年6月，中信地產(chǎn)在其年度論壇上展示了其城市運(yùn)營PPP模式的創(chuàng)新與探索，以及采用PPP模式的項(xiàng)目實(shí)踐。

 

然而，汕頭市政府為何選擇與中信地產(chǎn)合作，后者有何過人之處？在中信濱海新城項(xiàng)目中，政企雙方通過怎樣的交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，來保障項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)與收益？在中信濱海新城項(xiàng)目的具體操作中，又有怎樣的金融工具安排？

 

為什么是中信？

 

雖然汕頭已擁有海灣大橋和礐石大橋等過海通道，但汕頭灣南北兩岸中心城區(qū)的時(shí)空距離仍未縮短，過海交通的瓶頸仍未能有效解決。作為中信濱海新城項(xiàng)目公共基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分—汕頭海灣隧道作為公共產(chǎn)品，被寄以厚望。

 

在政府融資平臺(tái)不堪重負(fù)的當(dāng)下，只能尋求外部資源匹配，而利用社會(huì)資本， 開展政企合作的PPP模式成為最佳選擇。然而，什么樣的企業(yè)能夠堪當(dāng)重任？因?yàn)?ldquo;這樣超大型的城市基礎(chǔ)設(shè)施綜合開發(fā)，投資周期長(zhǎng)達(dá)20-30年，靜態(tài)投資幾百億到千億，動(dòng)態(tài)投資無法計(jì)算。”這對(duì)合作方的整合能力提出更高要求。

 

“合作方需要具有多資源的整合能力，有區(qū)域整體規(guī)劃、開發(fā)能力，需要有產(chǎn)業(yè)整合、招商推廣的能力，需要有大規(guī)模資本運(yùn)作的能力。”林竹說這番話時(shí)，而包括中信集團(tuán)在內(nèi)的大型央企已經(jīng)走進(jìn)政府視野。

 

作為一家金融與實(shí)業(yè)并舉的綜合性跨國企業(yè)集團(tuán)，中信集團(tuán)剛剛完成了在香港資本市場(chǎng)的整體上市，在城鎮(zhèn)化建設(shè)領(lǐng)域積累了豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。在林竹看來，除了規(guī)劃能力，在資本運(yùn)作、產(chǎn)業(yè)運(yùn)作等城市運(yùn)營方面，中信集團(tuán)優(yōu)勢(shì)明顯。

 

林竹告訴記者，“作為城市運(yùn)營項(xiàng)目，規(guī)劃對(duì)于片區(qū)土地升值非常重要。政府規(guī)劃從整個(gè)城市的角度非常有經(jīng)驗(yàn)，中信更接地氣，更了解其他開發(fā)商和居民的需求。”

 

在資本運(yùn)作方面，中信集團(tuán)擁有龐大的金融服務(wù)團(tuán)隊(duì)，包括基金、信托、銀行、產(chǎn)業(yè)基金等，可以達(dá)成很多資本運(yùn)作與合作。林竹補(bǔ)充說，很多城市運(yùn)營項(xiàng)目，規(guī)模都是在50億-200億之間。“這些項(xiàng)目不可能用常規(guī)的銀行貸款，要啟動(dòng)資本運(yùn)作，通過基金、國家政策性銀行，商業(yè)銀行等、整合資本要素。”

 

在產(chǎn)業(yè)運(yùn)作方面，中信擁有一個(gè)非常強(qiáng)大的非金融板塊。“我們有跨越50多個(gè)行業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈，可以為地方政府帶來更多的產(chǎn)業(yè)服務(wù)。”中信地產(chǎn)副董事長(zhǎng)、總裁宋川說。但這并不等于所有的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目都由中信集團(tuán)體系內(nèi)企業(yè)消化。比如在海灣隧道項(xiàng)目，中信就和中國一流隧道建設(shè)商和運(yùn)營商合作。

 

在運(yùn)營能力方面，中信也能夠提供非常實(shí)體的服務(wù)。“中信城市運(yùn)營提供兩方面的資源輸出：一是資源輸出，品牌輸出；二是，資源整合能力。”林竹表示：“最近兩三年，地方政府融資平臺(tái)的杠桿已經(jīng)運(yùn)用到了極致，也希望和中信這種具備融資能力和影響力的央企合作，這是中信做城市運(yùn)營最大的優(yōu)勢(shì)。”

 

交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)

 

在林竹看來，中信集團(tuán)和汕頭市政府分工合作，“既要滿足政府的意圖，又符合市場(chǎng)預(yù)期，還要讓企業(yè)有利可圖。核心是，政府提供資源、政策以及操作合法性的支持，還有行政事業(yè)上的配合。而企業(yè)負(fù)責(zé)招標(biāo)、規(guī)劃、投資、采購、建設(shè)等。”

 

為確保這一合作模式的順利進(jìn)行，雙方在框架協(xié)議明確，濠江區(qū)政府得到汕頭市政府授權(quán)，與中信集團(tuán)，在168平方公里范圍內(nèi)進(jìn)行一級(jí)土地開發(fā)，汕頭海灣隧道建設(shè)，城市綜合運(yùn)營等三大商業(yè)內(nèi)容進(jìn)行長(zhǎng)期合作。

 

根據(jù)協(xié)議，由汕頭市政府授權(quán)委托濠江區(qū)政府設(shè)立隧道項(xiàng)目公司（國企），并賦予該企業(yè)負(fù)責(zé)統(tǒng)征地一級(jí)開發(fā)和建設(shè)隧道工程的權(quán)力。然后，由中信濱海新城項(xiàng)目公司控股隧道公司與濠江區(qū)政府進(jìn)行合作。資料顯示，中信濱海新城項(xiàng)目公司注冊(cè)資金5億元，其中中信地產(chǎn)占51%股份，其余合作伙伴合共占股49%。

 

林竹說，在隧道項(xiàng)目公司層面，實(shí)現(xiàn)未來土地收益，與基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營捆綁，一系列龐大的交易架構(gòu)，目的就是為了把特許經(jīng)營權(quán)、土地開發(fā)結(jié)合在一起，解決投資來源問題。

 

具體的設(shè)計(jì)是，隧道項(xiàng)目公司對(duì)統(tǒng)征地一級(jí)開發(fā)完之后，扣除開發(fā)成本，收入有部分專項(xiàng)用于隧道建設(shè)資金，余額作為隧道項(xiàng)目公司收益。如果建設(shè)資金還不夠，則通過向外地車輛收費(fèi)、年票、收取隧道運(yùn)營配套費(fèi)及政府財(cái)政補(bǔ)貼。

 

作為中信集團(tuán)的法律合作伙伴，北京市律師協(xié)會(huì)房地產(chǎn)專業(yè)委員會(huì)主任朱茂元從頭到尾參與了中信濱海新城項(xiàng)目，對(duì)協(xié)議內(nèi)容了如指掌。“城市運(yùn)營協(xié)議書是在框架協(xié)議指導(dǎo)下，涉及投資成本及回報(bào)，隧道內(nèi)容、高速內(nèi)網(wǎng)內(nèi)容，城市公共配套設(shè)置，統(tǒng)征地出讓收入，支持隧道建設(shè)等制度性安排。”他說。

 

此外，隧道項(xiàng)目和統(tǒng)征地建設(shè)，以及非統(tǒng)征地的土地一級(jí)開發(fā)也通過協(xié)議進(jìn)一步細(xì)化。“一級(jí)土地開發(fā)如何委托給投資開發(fā)主體，怎樣賦權(quán)？將來投資土地開發(fā)成本如何順利回收，風(fēng)險(xiǎn)如何補(bǔ)償，以及爭(zhēng)議的解決機(jī)制等。”他說。

 

全國政協(xié)委員、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所原所長(zhǎng)賈康說，“投融資體系非常龐大，沒有一定的法律水平處理這些關(guān)系的話，在未來的20年、30年運(yùn)行中可能出現(xiàn)問題。”而林竹則期望，“為化解合作中的中長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)，期望財(cái)政、稅務(wù)、國土、規(guī)劃等通過立法的手段，更靈活給PPP項(xiàng)目更多優(yōu)惠。”

 

在朱茂元的印象中，“該項(xiàng)目的交易架構(gòu)，中信集團(tuán)和汕頭市就進(jìn)行了歷時(shí)三年的前期籌劃與磨合，而合同談判也持續(xù)了一年半時(shí)間。”據(jù)了解，該項(xiàng)目最后形成11個(gè)協(xié)議書。

 

宋川說，法律體系還需要持續(xù)完備。“不是說，哪天20個(gè)文件一簽字，全部就落實(shí)，因?yàn)橛泻芏鄸|西是要在過程中一步一步落實(shí)，包括人大的審議，因?yàn)槿舜蟛豢赡茚槍?duì)我們這個(gè)事情專門開一次會(huì)議，人大有工作議程，按照議事規(guī)則和時(shí)間安排來審議這個(gè)事情。”他說。

 

林竹告訴記者，雙方的協(xié)議中明確政企雙方利益分享的路徑，但是還沒有形成機(jī)制。協(xié)議需要通過汕頭市、濠江區(qū)兩級(jí)人大立法保障，目前已經(jīng)通過濠江區(qū)人大，還有待通過汕頭市人大的審議。

 

金融工具安排

 

不久前，財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》指出，鼓勵(lì)公共基金、保險(xiǎn)資金參與到具有自身穩(wěn)定收益的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營項(xiàng)目。在具體實(shí)施方式方面，鼓勵(lì)基金注資，擔(dān)保補(bǔ)貼，貸款貼息，優(yōu)先支持等都是非常具體的PPP實(shí)施指引。

 

這也被中信濱海新城項(xiàng)目充分消化吸收。宋川告訴記者，項(xiàng)目首期包括海灣隧道、公園需要百億的資金投入。這些項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)不是通過政府融資平臺(tái)來籌措資金，而是中信通過金融手段來籌措資金。“錢不都是通過中信金融系統(tǒng)來的。中信金融出資只占很小一部分。這一項(xiàng)目，除去中信銀行(601998,股吧)、中信信托等出口進(jìn)行資金操作外，更多是面向整個(gè)社會(huì)，跟其他銀行、信托公司，險(xiǎn)資、基金公司進(jìn)行合作，而且絕大部分資金都來自于普通銀行和信托平臺(tái)。”宋川說。

 

林竹告訴記者，建立多層次資本運(yùn)作平臺(tái)是該項(xiàng)目的一大創(chuàng)新。“整個(gè)海灣隧道，工程總長(zhǎng)6.8公里，建設(shè)周期約五至六年。高達(dá)60億的投入。加上捆綁土地開發(fā)投入，共需要一百億的資金。這些資金怎樣獲得？一定要通過多層次的資本運(yùn)作平臺(tái)。”

 

實(shí)際上，中信地產(chǎn)一手在解決建設(shè)資金，一手在設(shè)立運(yùn)營基金。林竹告訴記者，在隧道建設(shè)方面，公司正在與廣東省政府的政策性基金展開合作，通過股權(quán)合作，最后撬動(dòng)銀行貸款。在運(yùn)營方面，中信已與濠江區(qū)政府達(dá)成共識(shí)，建立運(yùn)營基金，將來外地車輛收費(fèi)，對(duì)濠江區(qū)經(jīng)營性土地收取隧道配套費(fèi)，這樣足以解決未來海灣隧道通車，所需的維護(hù)費(fèi)用。

 

盡管資金來源不愁，但林竹還是希望，“針對(duì)PPP項(xiàng)目融資，相關(guān)部門能不能有一些相對(duì)具體的指引？PPP項(xiàng)目因?yàn)樯婕百Y源整合范圍巨大，所需資本動(dòng)輒以十億、百億為單位。除了目前常規(guī)銀行的信貸，通過PE、信托等利率太高，而解決公共產(chǎn)品的融資問題，能不能有一些特殊的渠道、方法？這是很實(shí)際的問題。”