“引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度。”繼十八屆三中全會(huì)決定之后，2014年中央一號(hào)文件再次對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市問(wèn)題作出部署。
“盡管農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的規(guī)模目前不是很大，但如果上述制度能夠真正建立起來(lái)，集體土地入市就算有了真正的切入口。社會(huì)各界目前其實(shí)也并不想一下子將這些土地全部推向市場(chǎng)，只是希望有一個(gè)好的開(kāi)頭。”1月23日，國(guó)土資源部中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院副總工程師鄒曉云接受《中國(guó)建設(shè)報(bào)·中國(guó)住房》記者采訪時(shí)表示。
集體土地入市不合理限制待解除
近期中央決策層的幾次重要會(huì)議中，都在頻繁提及要引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。
從目前來(lái)看，鄒曉云認(rèn)為實(shí)行農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，并沒(méi)有憲法上的障礙，可能需要對(duì)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)整，同時(shí)需要盡快解除對(duì)集體土地入市的不合理限制。
那么，目前我國(guó)究竟有哪些針對(duì)集體土地入市的不合理限制需要盡早解除？
鄒曉云認(rèn)為首先要解除對(duì)“出讓、租賃、入股”土地受讓方或使用者身份的限制。集體人和城市人要都能參與經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地的“出讓、租賃、入股”。
“租賃和入股”身份不設(shè)限在上一輪改革中已基本實(shí)現(xiàn)。這次新增加了“出讓”這一重大提法，對(duì)受讓者身份的界定很重要。如果仍將身份限定在農(nóng)村集體內(nèi)部，那就切斷了集體土地“出讓、租賃、入股”的需求，市場(chǎng)也就不復(fù)存在。
其次要解除對(duì)“出讓、租賃、入股”涉及的土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的限制，土地產(chǎn)權(quán)要能夠自由從集體名下過(guò)戶登記到集體之外的企業(yè)或投資者的名下。即：集體建設(shè)用地出讓可以發(fā)生實(shí)質(zhì)性的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移。
若產(chǎn)權(quán)不能過(guò)戶登記到使用者的名下，集體建設(shè)用地實(shí)際上并不能真正進(jìn)入市場(chǎng)。當(dāng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難時(shí)，這部分資產(chǎn)會(huì)無(wú)償收歸村集體所有，投入在土地上的資金也會(huì)失去。企業(yè)或者投資者還會(huì)認(rèn)為這是一個(gè)很大的風(fēng)險(xiǎn)而不再有投資意愿和需求，市場(chǎng)也就無(wú)法形成，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場(chǎng)也就自然成為了空話。
再其次是不能對(duì)“出讓”之后土地的“再交易”進(jìn)行限制。“出讓”之后的集體土地資產(chǎn)允許再進(jìn)行變現(xiàn)或者轉(zhuǎn)讓。如果對(duì)進(jìn)入市場(chǎng)的集體土地的“再交易”進(jìn)行限制，除了會(huì)抑制市場(chǎng)需求外，即使已經(jīng)形成了市場(chǎng)，終究也會(huì)失去活力。
最后是“出讓、租賃、入股”不能僅限于存量集體土地。新增的合法集體建設(shè)用地，如果符合“經(jīng)營(yíng)性”的規(guī)定，也應(yīng)該準(zhǔn)許進(jìn)入市場(chǎng)。從過(guò)去的實(shí)踐中看，符合入市條件的存量的經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地實(shí)際上并不是太多，如果僅限于存量集體建設(shè)用地，等待這些建設(shè)用地全部“入市”后，這個(gè)市場(chǎng)也就會(huì)自動(dòng)死亡，這個(gè)政策也就沒(méi)有了存在的價(jià)值，這也肯定不是我們的選擇。
政府放權(quán)讓利是改革成敗的關(guān)鍵
5年之前的十七屆三中全會(huì)早就明確提出上述有關(guān)引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的改革方向，但過(guò)去5年至今，此事基本沒(méi)有大的進(jìn)展。
清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明教授接受記者采訪時(shí)表示，就目前已經(jīng)公布的政策內(nèi)容來(lái)看，什么是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地？通過(guò)什么渠道和法律法規(guī)，將現(xiàn)有農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行劃分？盡早厘清至關(guān)重要。
如此一來(lái)，下一步其實(shí)迫切需要的是既具體又細(xì)化的政策來(lái)支持上述改革。
“實(shí)際上要解決上述現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，無(wú)論是理論觀念上還是操作技術(shù)層面上，并不存在多大的難題，恰恰需要的是政府的決心和執(zhí)行力。政府能不能放權(quán)放利，能不能面向社會(huì)采取開(kāi)放的方式制定政策，是改革成敗的關(guān)鍵。”鄒曉云表示。
在實(shí)際操作層面，鄒曉云建議可以參照國(guó)有土地出讓方式，將集體土地所有權(quán)與使用權(quán)分開(kāi)，只出讓使用權(quán)，并設(shè)定一定的出讓年期。“這樣做一是集體土地所有權(quán)性質(zhì)不會(huì)改變；二是如果有一天受讓者不用地了，土地還可以回到集體來(lái)，集體也有個(gè)盼頭。”
與此同時(shí)，鄒曉云表示需要注意的是：如果集體組織有一天不存在了怎么辦？這時(shí)可以實(shí)行國(guó)家代管或采取國(guó)家征收的方式，成為公共資產(chǎn)；要征收土地用途轉(zhuǎn)用稅，這是公平的需要。“如果使用集體土地不考慮土地轉(zhuǎn)用成本，首先在國(guó)有土地使用者和集體土地使用者之間顯得有些不公平，其次可能會(huì)促進(jìn)土地非農(nóng)化增加。”
“任何事情的發(fā)展都是需求的引導(dǎo)，現(xiàn)在的國(guó)有土地交易平臺(tái)完全可以支撐現(xiàn)在的經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地交易的需求。問(wèn)題的關(guān)鍵是能否讓農(nóng)民集體真正成為交易的主體，由農(nóng)民集體與土地需求者自己決定價(jià)格，并擁有獨(dú)立的估價(jià)機(jī)制、相關(guān)的法律服務(wù)機(jī)構(gòu)等組成的公平交易維護(hù)機(jī)制。”鄒曉云最后表示。
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