房產(chǎn)稅的定義與作用

 

按照國際慣例，房產(chǎn)稅也稱物業(yè)稅或不動產(chǎn)稅，既包括流通環(huán)節(jié)征收的稅賦也包括保有環(huán)節(jié)的稅賦。因此對房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征收的只是房產(chǎn)稅的一部分。中國針對流通環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅比重較大，而對保有環(huán)節(jié)征稅較少，因此流通環(huán)節(jié)房產(chǎn)稅是重稅，保有環(huán)節(jié)是輕稅。當(dāng)前國內(nèi)保有環(huán)節(jié)房產(chǎn)稅只適用于商業(yè)辦公用房，并且是無差別征收，因此不存在累進性質(zhì)，也沒有收入再分配作用。而流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅收種類較多，包括1991年55號令允許土地出讓后產(chǎn)生的土地出讓金、土地稅和土地使用稅等。除此之外，流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅還包括交易稅、營業(yè)稅、所得稅，針對贈與、繼承的相關(guān)稅收和房產(chǎn)登記時的印花稅等。以上各類稅收加總才是全部的房產(chǎn)稅。

 

國際上看，房地產(chǎn)保有稅的征收目的有以下三個：首先，土地收益歸公。1840年左右，一位外國學(xué)者在其著作中提到了土地收益歸公，并由此提議對土地征稅，這就是后來美國、法國、日本等國實行的地稅。所謂土地收益歸公，是政府對土地所有權(quán)的收益索取，包括土地收益歸公和土地增值歸公。如美國在西部開發(fā)時允許開荒者免費擁有土地，但政府會對土地征稅，美國政府用了一個世紀(jì)左右才把西部開發(fā)的土地收益收回。其次，土地增值收益分成。其背后的法理是政府提供的公共服務(wù)會促進土地增值，因此政府有權(quán)分享部分增值收益。最后，財產(chǎn)稅，有些國家不對土地征稅，但對土地上的建筑征稅，但在稅率方面與土地稅有所差異，如上海按地稅的70%執(zhí)行。而其它國家如英國租用土地時也免征土地稅而征收房產(chǎn)稅，因此租戶除了每年上交土地租金外，還要繳納財產(chǎn)稅，由于地租的存在，英國的財產(chǎn)稅只是普通的地稅的30%。雖然每個國家的征稅方式不同，但總體上說各國均只征收土地稅或財產(chǎn)稅其中的一種。

 

我國當(dāng)前流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅收負擔(dān)較重的原因是稅種較多。大部分對土地收益收稅的國家均不再征收其它土地相關(guān)稅。然而，在中國除了土地出讓租金外，還有城市服務(wù)事業(yè)稅和教育附加費等，這些稅收和費用雖然表面上與土地和房產(chǎn)無關(guān)，但實際上擴充了房產(chǎn)稅。大多數(shù)國家取消了多稅種，將土地稅或房產(chǎn)稅等稅收作為地方的單一稅。

 

有人提出房產(chǎn)稅可調(diào)節(jié)貧富差距，從世界各國經(jīng)驗來看，沒有國家用房產(chǎn)稅調(diào)節(jié)貧富差距，其征收標(biāo)準(zhǔn)也由納稅人投票決定。美國紐約的房產(chǎn)稅征收水平最早為1%，“9·11”因為財政支出加大，紐約將稅收水平調(diào)整至4%，之后又進一步升至6%。選民之所以投票同意更高的稅收水平是因為政府的稅收支出透明，確實為民眾提供了足夠的公共服務(wù)，正是由于政府的支出透明和公共服務(wù)提升才促使選民支持稅收水平的提高。

 

房產(chǎn)稅的轉(zhuǎn)嫁機制和有效性

 

房產(chǎn)流轉(zhuǎn)稅和保有稅的征收對象、影響存在巨大差異。流轉(zhuǎn)稅既對房產(chǎn)供給者征收也對房產(chǎn)購買者征收，如契稅、印花稅；而保有環(huán)節(jié)只針對購買者，即未來房產(chǎn)的擁有者征收，需要研究的是對市場哪一方征稅會對房價產(chǎn)生影響。根據(jù)以往研究，對房產(chǎn)供給者征稅一定會向購買者轉(zhuǎn)移，并推高房價。這意味著房產(chǎn)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的任何稅收都可轉(zhuǎn)移，從而導(dǎo)致房價持續(xù)升高。對房產(chǎn)未來持有者，即購買人征稅短期內(nèi)無法轉(zhuǎn)移，可以抑制短期房價。但長期來看這種稅收仍然無效，因為對購買者征稅在長期內(nèi)會出現(xiàn)兩種情況：稅收水平低于房產(chǎn)增值，或購買者在購買房產(chǎn)后將稅賦轉(zhuǎn)移給再購買者。因此長期來看，這類稅收也無法抑制房價，稅收轉(zhuǎn)移可能導(dǎo)致重復(fù)征稅。

 

當(dāng)市場同時征收房產(chǎn)保有稅和流轉(zhuǎn)稅時，其影響取決于兩種稅收的權(quán)重。一般情況下，保有稅份額小于資產(chǎn)增值，且針對所有房產(chǎn)而非專門針對投資者和富人，因此對房價沒有影響，此時市場房價由供求關(guān)系決定。保有稅可能對市場產(chǎn)生的影響是人口遷移。在美國的底特律，人口規(guī)模最大時曾達到300萬人，現(xiàn)在已下降到200萬人以下。人口遷出背后有兩個原因：汽車工業(yè)下滑，地方政府房產(chǎn)稅負擔(dān)重，由此導(dǎo)致人口遷出。人口遷出會進一步擴大地方政府財政赤字，地方政府不得不進一步提高稅收水平。更加沉重的稅收負擔(dān)會促使更多人遷出，進而導(dǎo)致房屋價格下降，從而帶來更高的房產(chǎn)稅比重。從底特律的例子可以看出，房地產(chǎn)價格和房產(chǎn)稅的影響是相互的，在供求關(guān)系調(diào)整中會不斷轉(zhuǎn)換角色。底特律的房價隨著人口遷出而下降，房價下降又使房產(chǎn)稅比例升高，從而給人以隨著房產(chǎn)稅加重而造成房價下降的錯覺。

 

但保有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅并非無用，其第一個作用就是疏導(dǎo)購買需求，避免少數(shù)群體占有大量房屋資源，抑制囤積和避免大量空置。實際上，中國現(xiàn)在的物業(yè)費水平較高，如果轉(zhuǎn)換成稅率甚至高于房產(chǎn)稅，也起到了抑制囤積的作用，促使房屋所有者要么將房產(chǎn)出租，要么出手交易。

 

其第二個作用是建立價格形成機制，避免房地產(chǎn)價格短期大幅波動。當(dāng)某地區(qū)房屋價格突然上升時，當(dāng)?shù)囟悇?wù)局會迅速組織物業(yè)評估，進而對其它地區(qū)房價產(chǎn)生影響，這就避免了二手交易中房屋價格波動較大的現(xiàn)象。

 

其第三個作用是限制短期投機，但這對中國房市作用不明顯，主要是因為中國房市一手房交易占主導(dǎo)，一手房一般兩年后才能獲得產(chǎn)權(quán)證。香港政府之所以規(guī)定房屋兩年之內(nèi)交易需繳納重稅，是因為香港主要是現(xiàn)房交易。當(dāng)一個房產(chǎn)市場二手房交易占主導(dǎo)或者房屋取得期較短（如香港沒有產(chǎn)權(quán)證而采用注冊制，只要律師登記注冊就完成了房產(chǎn)所有權(quán)的轉(zhuǎn)移）時，對短期房產(chǎn)保有征稅是有效的。中國如果對房產(chǎn)保有5年以內(nèi)的交易進行征稅是無效的。因為對于很多一手房可能三年才交房，等到購房者取得產(chǎn)權(quán)證、獲得賣出權(quán)時已經(jīng)快滿五年了，所以稅收很難有效征收。但如果從購房者獲得產(chǎn)權(quán)所有證開始計算，房屋的交易周期就會延長到8-9年，也不合理。同時，中國對于一人持有多套房產(chǎn)的規(guī)定不嚴(yán)格，香港規(guī)定，個人如果六個月內(nèi)持有兩套房，可算作一套，這是為了給正在搬家過渡期的人以稅收優(yōu)惠，但中國當(dāng)前并沒有類似的規(guī)定。

 

如果說儲蓄是一種保值行為，那么購買房地產(chǎn)更多是一種投資行為。儲蓄的回報率較低是因為銀行存款風(fēng)險極低，而房地產(chǎn)投資之所以會有收益是因為投資過程中需要付出大量的成本，如確定房產(chǎn)的真實價格、尋找房源等，還要承擔(dān)一定的市場風(fēng)險。房地產(chǎn)投資的回報是對這些成本和風(fēng)險的補償。中國如果在征收其它稅種的同時過度提高房產(chǎn)稅，就會導(dǎo)致市場扭曲。

 

房產(chǎn)稅征收的合理性

 

從本質(zhì)上說，我國當(dāng)前面臨的并非是是否征收房產(chǎn)稅的問題，而是房產(chǎn)稅如何征收才更為合理。財產(chǎn)性稅收和土地收益歸公均有其道理，但不符合我國當(dāng)前土地制度。當(dāng)前我國有三類性質(zhì)的土地：農(nóng)村土地，出讓的土地（相當(dāng)于在繳納租金后獲得了土地使用權(quán)），劃撥土地（不需要繳納租金）。但中國的法律規(guī)定反而是出讓的土地在繳納租金后只有70年的使用權(quán)，而不需租金的劃撥土地卻享有永久使用權(quán)。如何對待這三種土地是當(dāng)前需要面對的問題。

 

中國有小產(chǎn)權(quán)房，這類房屋不歸政府而歸農(nóng)民，但國家卻想對小產(chǎn)權(quán)房征收土地收益。這一收益按照產(chǎn)權(quán)劃分應(yīng)歸農(nóng)民所有或至少歸農(nóng)村集體。在中國還有多類類似于小產(chǎn)權(quán)房的房屋，這些房屋的土地性質(zhì)造成了其產(chǎn)權(quán)不完全。

 

第一類不完全產(chǎn)權(quán)房屋是租用土地蓋建的商品房。第一批實行租用的土地有些已經(jīng)面臨到期，如1986年深圳實行土地出讓試點，時限為20-30年，還有80年代青島拍賣的土地使用期限也是20-30年，這些土地都即將到期或已到期。這些地區(qū)采取的處理方式是在租用者補交租金后可以繼續(xù)使用土地20-30年。1991年時，國務(wù)院55號令中對國有土地產(chǎn)權(quán)完整性按照使用年限40年、50年和70年劃分了界限，之后各地的執(zhí)行有所差別。根據(jù)物權(quán)法的有關(guān)規(guī)定，居住類土地使用70年后有權(quán)續(xù)期，但并未就如何續(xù)期費用做出規(guī)定。但是，租用土地的性質(zhì)決定了其上建筑的房屋產(chǎn)權(quán)的不完全性。因此理論上說征稅應(yīng)該與完全產(chǎn)權(quán)的房屋采取差別對待。

 

第二類不完全產(chǎn)權(quán)房屋建在非產(chǎn)權(quán)土地上，由于土地沒有產(chǎn)權(quán)，房屋產(chǎn)權(quán)自然更不完整。這中間房屋的建造土地可能是農(nóng)民耕地、宅基地、農(nóng)村的集體建設(shè)用地等。

 

第三類不完全產(chǎn)權(quán)房是無轉(zhuǎn)讓權(quán)利的房屋。當(dāng)前中國有大量房屋無轉(zhuǎn)讓權(quán)利，如軍隊分房過程中將房屋私有化了，可購買這類房屋，也可獲得產(chǎn)權(quán)證，但擁有者無權(quán)賣出房屋。

 

第四類不完全產(chǎn)權(quán)房是限制轉(zhuǎn)讓權(quán)利的房屋，如兩限房、經(jīng)濟適用房等。包括房改房也是一樣，房改房是93%-97%的產(chǎn)權(quán)，仍是不完全產(chǎn)權(quán)，如果房產(chǎn)所有者想要賣出住房，需要向有關(guān)部門繳納一定費用或出讓金，才能獲得商品房產(chǎn)權(quán)。

 

如果差別對待新老住房，就可能出現(xiàn)價格雙軌制甚至多軌制。當(dāng)前，中國的房屋從產(chǎn)權(quán)登記角度來分有31種登記方法。如果區(qū)別處理，每個人會因房子來源和土地使用情況不同而出現(xiàn)多種差異。如不實行多軌制就很難解決這些問題。房產(chǎn)稅面臨的另一個問題是征收標(biāo)準(zhǔn)和對象。1956年匈牙利出臺的政策中對人均住房面積超過25平米的家戶進行征稅，成為社會主義制度國家里第一個對房屋面積征稅的國家。1960年日本提出人均住房25平米以下算做困難戶，兩國房產(chǎn)稅征收標(biāo)準(zhǔn)差別巨大。所以，針對房產(chǎn)稅征收中的收益歸公問題和調(diào)節(jié)貧富差別問題，很多國家存有爭議。而中國當(dāng)前面臨的情況更為復(fù)雜。

 

同時，中國的土地和房產(chǎn)稅制存在重復(fù)征稅。根據(jù)國際現(xiàn)狀，凡收取地稅或財產(chǎn)稅的國家，在買房時均減免個人收入所得稅。無論是英國、法國、德國、意大利、美國、日本還是香港，均是如此。土地出讓過程的重復(fù)征稅，既交地租，也交地稅，這類制度中的典型國家是英國。

 

但中國和英國仍存在較大差別，中國土地出讓金一次性需繳納70年。按照稅務(wù)局的預(yù)算，70年土地出讓金相當(dāng)于對無限期土地使用權(quán)價值征收100%的稅。但當(dāng)前中國房價中，不僅算入了土地出讓金，還要額外繳納地稅，就出現(xiàn)了重復(fù)征稅現(xiàn)象。其它國家的房價之所較低，主要是因為其租金為一年一交，因此房價中不包括土地租金，而我國當(dāng)前是70年出讓金計算在房價里，并且占房價的大部分。同時，其它國家是在辦理房產(chǎn)登記后征稅，而中國則是賣房時先行征收出讓金30%-60%，之后再通過物業(yè)稅征收剩余部分。因此，國內(nèi)外稅收基數(shù)相差巨大。

 

房產(chǎn)稅的作用不僅是要實現(xiàn)市場的長治久安和縮小貧富差別，還要降低房地產(chǎn)市場準(zhǔn)入門檻，即通過降低土地出讓金和個人所得稅等方式提高個人住房可得性，先讓人人有房可住，再征收后續(xù)稅收。但目前我國基本采取的是事先征收的方式，而且重復(fù)征收現(xiàn)象也很普遍。

 

房產(chǎn)稅對房價的影響

 

有學(xué)者認為土地產(chǎn)出價值決定土地價格。在市場化和土地私有制背景下是房價決定地價；只有在壟斷和資源稀缺前提下，土地供應(yīng)不足以滿足市場需求時才會出現(xiàn)地價決定房價。然而，地價決定房價的現(xiàn)象出現(xiàn)在了中國城市化進程中，尤其是2003年土地招拍掛制度之后。在其它國家的大城市，如美國紐約，其別墅區(qū)位于郊區(qū)的長島，大約距離市中心兩小時車程，比新澤西距離市中心還遠。但中國的大城市則不同，反而市中心的房地產(chǎn)價格較高，這主要是因為城市規(guī)劃中明確規(guī)定，不得使用規(guī)劃以外的土地蓋房。

 

中國之所以無法形成真正的城市群，也是因為人口轉(zhuǎn)移的限制，這一限制也導(dǎo)致了許多城市地價決定房價的現(xiàn)象。

 

日本公寓平均價格90年代初期達到了最高峰，此后出現(xiàn)地產(chǎn)泡沫，而在高峰之前日本針對房產(chǎn)的稅收有16種，包括持有稅、土地稅甚至包括土地閑置稅，但最后泡沫還是破裂了，其破裂不是由房地產(chǎn)市場導(dǎo)致，而是經(jīng)濟導(dǎo)致的。韓國的也有相似經(jīng)驗。因此，沒有歷史經(jīng)驗表明，持續(xù)征稅能抑制房地產(chǎn)價格增長。

 

除了地價、房產(chǎn)稅等因素，影響房價的還有老齡化。德國過去房價較為穩(wěn)定，而德國房地產(chǎn)稅收也較為合理。但2000年之后德國房價出現(xiàn)了持續(xù)上升，尤其是歐洲債務(wù)危機爆發(fā)后，德國的房價成為歐洲上升最快的國家。導(dǎo)致德國房價上升的原因除了移民因素外還有老齡化。1976年德國人口為7300萬，家庭戶數(shù)與房屋數(shù)量比為1：1.2，房屋數(shù)量多過家庭戶數(shù)。截至2010年，德國人口為8100萬左右，但是家庭戶數(shù)增加至4000萬戶，比1976年增長了一倍。德國老齡化的結(jié)果是老齡人單人擁有大戶型房產(chǎn)。這是因為之前共同居住的子女因為成年而遷出。中國當(dāng)前也面臨類似的趨勢。

 

中國1989年每戶平均人口為3.84人，這一數(shù)字當(dāng)前下降到2.82人，可能在未來十年還會下降到接近德國的水平，德國為戶均2.05人。因此未來中國也會出現(xiàn)很多老人居住大戶型的現(xiàn)象。如果依照有關(guān)提議，以人均住房面積作為征稅參考，那么中國的老年人將面臨過于沉重的稅賦。

 

房產(chǎn)稅對地方財政改善影響不大

 

比較許多發(fā)展中國家、發(fā)達國家中房地產(chǎn)稅收入占稅收總額和地方財政收入的比重，我們發(fā)現(xiàn)發(fā)展中國家房產(chǎn)稅占比較高。2000年，發(fā)展中國家的房產(chǎn)稅稅收占比為18.3%，而發(fā)達國家大約為11%-13%。OECD國家的數(shù)據(jù)顯示，歐洲各國房產(chǎn)稅在國家稅收總額中的占比均不高，但卻在地方稅收收入中占比較大，如愛爾蘭房產(chǎn)稅的地方收入占比為100%，加拿大為85%，美國為75%，澳大利亞為99%。這些國家的房產(chǎn)稅在地方稅收占比較高是因為其房產(chǎn)稅屬于地方政府稅收。中國的房產(chǎn)保有稅有兩部分，一部分是房產(chǎn)稅，另一部分是城鎮(zhèn)土地使用稅，2008年兩類稅收總計地方稅收占比大約為5%，國家稅收占比約為2.76%。但中國的流轉(zhuǎn)稅較高，營業(yè)稅地方稅收占比為6%，土地增值稅約2%，契稅約4.5%-5%，耕地占用稅約1%。將以上房地產(chǎn)相關(guān)稅收加總，總房產(chǎn)稅大約占地方稅收收入的17%-20%，仍為較低水平。

 

而當(dāng)前房產(chǎn)稅試點城市的政府征稅成本高昂。以重慶為例，其地方政府的稅收成本甚至高于稅收收益。重慶實施的是新舊都征稅，只要人均住房面積或價格高于一定標(biāo)準(zhǔn)就要納稅，無論是老房還是新房，這給納稅標(biāo)準(zhǔn)核算和稅收申報造成極大困難。相比之下，上海對新房征稅的成本較低，但房產(chǎn)稅規(guī)模有限。北京地方稅收規(guī)模為2600多億。上海為3000億左右，但2012年新增住房房產(chǎn)稅稅收僅只在1億元的級別。相比占地方財政收入73%-78%的土地出讓金，房產(chǎn)稅對地方財政的改善不大。所以，如何合理征收房產(chǎn)稅，平衡房產(chǎn)稅與其它稅收之間的關(guān)系，建立更加完善的稅收體系，均需更多思考。（本文為作者在“CF40雙周圓桌”內(nèi)部研討會上的演講整理稿，由中國金融四十人論壇秘書處整理，經(jīng)作者審核。）