盡管事關征地制度改革的《土地管理法》、《集體土地征收條例》尚在修訂、制定過程中，但國土資源部已然開始掃清“提高征地補償”的技術性“障礙”，其中國有經營性基礎設施用地的獲取和使用方式成為重點。
目前，國土資源部已經要求地方政府加快推進“國有經營性基礎設施用地有償使用”工作，即改變公路、電場、電站等經營性基礎設施用地主要通過無償劃撥獲取的現狀，從而在此類項目征地過程中，政府可以動用更多資金支付被占用土地農民的補償。
在此之前，包括能源、交通在內的基礎設施在《土地管理法》和《集體土地征收條例》的修訂和制定過程中，已基本確定被列為公益性用地仍須由政府征收， 為了“平衡”這一局面，國土資源部已經開始考慮“以市場價”對“公益性用地”的失地農民予以補償，而國有經營性基礎設施用地有償使用，可能恰是“市場價” 補償主要資金來源之一。
平衡征地范圍“縮小有限”
出于維護社會穩(wěn)定、化解基層矛盾等考慮，國土資源部希望通過提高征地補償來平衡征地范圍縮小“有限”的問題。
按照中國內地當前土地管理制度，基礎設施用地采用劃撥的方式供地，用地方無需支付土地出讓價款；工業(yè)用地和房地產開發(fā)用地，則須進行市場交易。
“無償使用”有望告終
“我們現在在抓緊走項目的審批程序，如果走慢了，很可能土地就不能通過劃撥無償使用了。”2013年1月29日，山東省某“報審”過程中的火電項目 負責人向《中國經營報》記者表示，截至本報發(fā)稿時，這個火電項目剛剛獲得當地環(huán)保部門的“環(huán)評批準”，但尚未獲得土地劃撥的報批手續(xù)。
讓這位項目負責人擔心的，是國土資源部將要加快推進的一項改革，這項改革將打破包括電場在內的能源類基礎設施用地無償使用的格局。按照中國內地當前土地管理制度，基礎設施用地采用劃撥的方式供地，用地方無需支付土地出讓價款；工業(yè)用地和房地產開發(fā)用地，則須進行市場交易。
1月30日清晨，國土資源部一位不愿具名的官員向記者證實了上述說法。他表示，在已經確定的國土資源部2013年工作重點中，確實包括“加快推進國有經營性基礎設施用地有償使用”，國土資源部已經向部機關和地方國土廳局部署了這項工作。
目前，該項工作由國土資源部土地利用司牽頭負責推進，多位地方國土廳官員向記者表示，國土資源部有關司局，已經多次就這項工作，非正式地聽取地方國土廳局和地方政府的意見，不過，國土資源部并未向地方政府給出此項工作的時間表。
記者了解到，這項工作國土資源部已經“運籌多年”。在孫文盛擔任國土資源部部長期間，“經營性基礎設施用地有償使用”和“工業(yè)用地招拍掛”均曾被提上議事日程，最終工業(yè)用地有償使用的“招拍掛”率先得以推行，工業(yè)用地無償劃撥的時代宣告終結。
此后，廣東省對“經營性基礎設施用地有償使用”進行了試點工作，并實施至今。記者了解到，此次國土資源部一并推進的土地有償使用除了“國有經營性用地”之外，還包括社會事業(yè)用地的有償使用。
在國土資源部要求加快推進“國有經營性公益用地有償使用”之前，備受外界關注的《土地管理法》修訂和《集體土地征收條例》制定都已完成“初稿”，在 事關征地范圍大小“公益性項目”方面，已經確定采用列舉方式加以確定，包括能源、國防、教育、基礎設施和城建開發(fā)用地等在內的項目，被列為“公益用地”。
“即便在修訂后的《土地管理法》以及新制定的《集體土地征收條例》中，公益性項目用地也要由政府征收后才能入市交易。”國土資源系統(tǒng)的一位專家向本報記者表示，這意味著征地范圍并沒有“太大規(guī)模”的縮小。
中共十七屆三中全會提出，縮小征地范圍、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，意在解決城鎮(zhèn)建設用地和農村集體土地之間因土地屬性不同而存在“價差”，從而確保農民的利益，使農村集體土地的使用權人，在符合土地利用規(guī)劃的前提下，能通過市場談判的方式，確定土地價格。
“當前公益用地范圍的列舉式劃定，使征地范圍的縮小比較有限。”前述專家表示。記者了解到，出于維護社會穩(wěn)定、化解基層矛盾等考慮，國土資源部希望通過提高征地補償來平衡征地范圍縮小“有限”的問題。
這位專家告訴記者，由于在當前的農村土地征收結構中，相當大比例的土地在征收之后是用于能源、交通等基礎設施的建設，但此類基礎設施帶有經營性質， 建成運營后會有營業(yè)收入，在這樣的情況下，不繳納土地出讓金而免費劃撥的模式就不甚合理，在此類土地須有償使用之后，政府收取的土地出讓金，就可以劃出一 定的比例，作為對失地農民的補償和安置。
按照當前的政策規(guī)定，國有經營性基礎設施用地，諸如國有水電站、公路等項目均通過無償劃撥獲取。圖為某國有水電站建設現場。
征地改革路徑漸明
國土資源部在要求加快推進“國有經營性基礎設施用地有償使用”的同時，已經開始探索公益性征地按市場價補償的辦法，探索建立公共財政投資和規(guī)劃用途改變形成的土地增值收益的合理分配機制。
在通過對“經營性基礎設施用地有償使用”籌集更多資金用于失地農民補償和安置的同時，國土資源部已經基本確定了以提高補償為核心“征地改革”的技術路徑，即按照市場價格對農村集體土地的征收進行補償，在“城鄉(xiāng)二元”土地制度下，逐步實現“同地同價”。
長期以來，中國內地土地管理制度維持“城鄉(xiāng)二元結構”，即農村土地須由政府征地轉為城鎮(zhèn)建設用地后方可交易，在征地補償的過程中，對農民的補償以土地的農用產值進行補償，但轉為城鎮(zhèn)建設用地后，按照市場價格出讓，其間形成了巨大的價差，成為地方政府的利益空間。
記者了解到，就“同地同價”的補償方式，江蘇等地已進行試點。江蘇省按征收農用地、建設用地、未利用地分別確定土地補償費標準，調整后的補償費標準 增幅超過30%；除國家另有規(guī)定外，在本省內的征地補償統(tǒng)一按照調整提高后的標準執(zhí)行，改變了過去交通、水利等重點工程征地補償標準偏低的做法。
在經濟發(fā)達地區(qū)，如蘇州市，建立了土地補償安置補助費標準與經濟發(fā)展水平相適應的征地補償調整機制，并與城鎮(zhèn)居民最低生活保障標準相銜接。
記者了解到，國土資源部在要求加快推進“國有經營性基礎設施用地有償使用”的同時，已經開始探索公益性征地按市場價補償的辦法，探索建 立公共財政投資和規(guī)劃用途改變形成的土地增值收益的合理分配機制；拓寬安置渠道，探索留地安置、土地入股等多種模式，解決好被征地農民就業(yè)、住房和社會保 障。
“改革的關鍵是，按照科學發(fā)展與和諧社會建設的要求，切實解決由征地引發(fā)的城鄉(xiāng)、區(qū)域、用途、代際之間收益分配不公問題，使被征地農民共享城市化、工業(yè)化發(fā)展成果，使不同區(qū)域、不同用途被征收土地實現同地同價。”國土資源部一位官員表示。
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